در ايران از سال ۱۳۶۷ كه آيين نامه قانون احداث پروژه هاي عمراني با مشاركت بانكها و ساير موسسات مالي كشور به تصويب مي رسد، روند ساخت آزادراه ها با مشاركت بخش هاي غيردولتي آغاز شد. اين مشاركت ها در گروه قراردادهاي مشاركت عمومي- خصوصي و از نوع BOT (ساخت-بهره برداري- انتقال) قرار مي گيرند. مشاركت بانكهايي چون ملي، مسكن، تجارت و غيره در كنار تعدادي شركت هاي بزرگ غيردولتي عمراني و سهم حدود ۵۰ درصدي بودجه عمراني دولت در تامين اعتبار احداث آزادراهها موتور اصلي تامين مالي و توسعه در اين بخش بوده است. درحال حاضر طول آزادراه‌هاي مشاركتي و دولتي در ايران بيش از ۲۳۰۰ كيلومتر است كه در قالب بيش از ۲۰ قطعه آزادراهي توسط شركت هاي احداث و نگهداري آزادراهي مختلف در حال بهره برداري هستند.

براساس اهداف سند چشم‌انداز تا سال ۱۴۰۴ مقرر است طول آزادراهها به ۱۰۰۰۰ كيلومتر برسد. معناي اين عدد آن است كه مي‌بايست سالانه بيش از ۷۰۰ كيلومتر آزادراه جديد در كشور آماده بهره برداري شود. هزینه احداث هر کیلومتر آزادراه ۶ خطه در کشور ما متناسب با شرایط توپوگرافی مانند دشت ، تپه ماهور یا کوهستان از ۸ تا ۲۰ میلیارد تومان متغیر است. اين نشان مي دهد كه سالانه بيش از ۲ ميليارد دلار سرمايه گذاري در اين حوزه مورد نياز است.

جذب چنين ارقامي نياز به تنظيم درست ريسك و بازده در اين حوزه دارد بطوريكه بتواند با انتظارات سرمايه گذاران هماهنگي داشته باشد و صد البته چالش اصلي در تقسيم و پوشش ريسك هاي دوره بهره برداري ميان دولت و طرف مشاركت است.  اگر قرار باشد بازگشت سرمايه از طريق اخذ عوارض از خودروهاي عبوري اتفاق بيافتد، پيش بيني درست ميزان ترافيك عبوري و همچنين ميزان و نحوه تعيين نرخ عوارض سالانه از اهميت بسزايي برخوردار مي شود. موضوعاتي كه حتي پس از دهه ها فعاليت و تجربه در زمينه توسعه آزادراهي همچنان جزو مباحث چالش برانگيز و حساس به شمار مي آيد.

در خصوص قيمتگذاري عوارض آزادراهي نكات متعددي بايد در نظر گرفته شود. بي توجهي به هر يك از موارد مي تواند آسيبهايي را به اطراف مشاركت وارد كند:

۱. اين مهم است كه بدانيم هر آزادراه، يك بنگاه اقتصادي و بسته به مفاد قرارداد با اطراف مشاركت، داراي مشخصات مختص به خود است. بنابراين، تصميم گيري واحد و تعميم آن به كليه آزادراه ها خطاي بزرگي است كه اغلب طي ساليان گذشته باعث بروز ناسازگاري هاي گاها جبران ناپذيري شده است. هر آزادراه داراي نرخ سود مشارکت، مطالعات و پيش بيني تردد، سهم مشارکت، اقلیم و... مختص به خود است.

۲. نرخ بالاي تورم و به تبع آن نرخ های بالاي سود مشارکت پيش بيني شده در قراردادها در كنار نرخ های عوارض بسیار پایین تعيين شده - در مقایسه با سایر کشور ها- در طول ساليان گذشته دو مشکل اصلی براي بازگشت به موقع سرمايه گذاري در آزادراه ها بوده است. همچنین کمبود دسترسی سرمایه گذاران به تسهیلات توسعه ای بانکی، و عدم ثبات و روشنی سیاست ها طی سال های اخیر اصلی ترین موانع سرمایه گذاری های جدید بوده است. تورم و نرخ های سود بالا مانع دریافت تسهیلات توسط سرمایه گذاران از شبکه بانکی است و نرخ سود های مشارکتی بسیار بالا نيز هزینه طرح هاي مشارکتی را برای دولت بالا می برد و مانع استهلاک مانده مطالبات سرمایه گذاران می شود. مخصوصا اینکه نرخ های مشارکت در اکثر قراردادها بصورت ثابت ( و نه شناور) قید شده اند.

۳. عدم اعلام سیاست مشخص درخصوص قيمت گذاري نرخ عوارض آزادراه ها، عدم ایفای تعهدات قراردادی تبصره ۵ قانون مشاركت و عدم نظارت ساختاريافته بر بهره برداري و نگهدري آزادراه ها و در برخي اخذ ماليات بر درآمدهاي عوارضي و نيز ممانعت سازمان تعزيرات نسبت به افزايش نرخ مطابق نرخ هاي ابلاغ شده توسط وزارت راه و شهرسازي و .... نمونه های ناگواری از عدم ثبات سیاستها می باشند.

۴. در جداول زیر نرخ های عوارض خودروهای سبک و سنگین در ایران نسبت به سایر کشور ها که در گزارش های کمیته تامین مالی انجمن جهانی راه منتشر شده است، قابل مشاهده و مقایسه است. به سادگی می توان نتیجه گیری کرد که  بدلیل درآمدهای عوارض پایین که اصلی ترین محل بازگشت سرمایه محسوب می شود از جذابیت سرمایه گذاری در آزادراه ها کاسته می شود.

نمودارسمت راست: نرخ عوارض هر کیلومتر آزادراه خودروی سواری (برحسب دلار آمریکا، ۲۰۱۵)
نمودار سمت چپ: نرخ عوارض هر کیلومتر آزادراه ناوگان سنگین باری (برحسب دلار آمریکا، ۲۰۱۵)

۵. نرخ عوارض در کشورهای توسعه یافته همان است که مردم حاضرند پرداخت کنند یعنی پارامتر های حجم ترافیک و زمان مسافرت و سطح سرویس و کیفیت نگهداری جاده ها از یک طرف و از طرف دیگر بارمحوری وسیله نقلیه و استاندارد آلایندگی (درسال های اخیر) در عوارضی که دریافت می شود مدل سازی می شوند. بنابرین در این کشورها نرخ عوارض سواری در هرکیلومتر در کل شبکه ملی نرخ مشخص دارد که متناسب سطح سرویس و کیفیت نگهداری بزرگراه ها است. در کشور اسپانیا که ساختار بهره برداری از آزادراه های مشارکتی آن به ایران بسیار شباهت دارد در مرحله انتخاب سرمایه گذار آزادراهی ، دولت در مرحله مطالعات پارامتر هایی مانند نرخ عوارض و دوره واگذاری را تعیین و تثبیت می کند و در مذاکره فقط به سهم دولت در سرمایه گذاری پرداخته می شود. (نرخ عوارض در کل شبکه ملی تقریبا ثابت و معین است) بنابرین چون در مرحله عقد قرارداد دولت نرخ های عوارض پایه را خودش تعیین کرده است شکافی در بین نرخ عوارض آزادراه ها وجود ندارد و شکاف ها در پارامتر های دیگر مانند میزان مشارکت دولت خود را نشان می دهد. در این صورت هزینه ساخت (دشت یا کوهستان) در نرخ عوارض دریافتی از مردم تاثیری چندانی ندارد. زیرا هزینه ساخت گران تر در زمان احداث قبلا با سهم مشارکت بیشتر دولت پوشش داده شده است.

۶. مشکل دیگر شکاف زیاد در نرخ عوارض آزادراه های قدیمی و جدید الاحداث می باشد که نرخ عوارض سواری به ازای یک کیلومتر در سال ۱۳۹۳ در آزادراه خرم آباد پل زال ۸۶ تومان و در آزادراه قم کاشان ۱۰ تومان بوده است. عوارض برای پوشش دو نوع هزینه اخذ می گردد استهلاک اصل سرمایه گذاری (مانده مطالبات) و هزینه های نگهداری و بهره برداری. اما مانده مطالبات شرکت های آزادراهی شکاف بسیار زیادی باهم دارند که ناشی از تاثیر تورم در هزینه های احداث سال های مختلف است عموم آزادراه های قدیمی از یک طرف هزینه احداث پایینی داشته اند و از طرف دیگر در حال حاضر تردد بالایی دارند که باعث شده است نرخ عوارض پایینی داشته باشند. در حال حاضر بدلیل اینکه هر آزادراه سرمایه گذار متمایزی دارد از بین بردن شکاف نرخ های عوارض فقط از طریق افزایش نرخ آزادراه های قدیمی و ارزان قیمت میسر است. این شکاف قیمت از طرف مصرف کنندگان از جاده ها نیز با تردید نگریسته می شود. ماده ۵۴ آیین نامه جدید قانون مشارکت که اشاره به ایجاد صندوقی برای یکپارچه کردن درآمدهای عوارض آزادراه ها و توزیع مجدد توسط دولت بین شرکت های آزادراهی دارد درحال حاضر امکان پیاده سازی ندارد. زیرا بدلیل نرخ های سود مشارکت بالا و نرخ های عوارض پایین و نیز تردد های پایین و برخلاف مطالعات بسیاری از آزادراه ها، درآمد اکثریت قریب به اتفاق آزادراه ها از ارقام پیش بینی شده طی مطالعات برای استهلاک مانده مطالبات شرکت های آزادراهی کمتر است. این صندوق زمانی قابلیت اجرا پیدا می کند که نیمی از آزادراه ها درآمد بیش از ارقام پیش بینی شده در مطالعات داشته باشند. به عبارتي شرط لازم ايجاد اين صتدوق قیمت گذاری جاده ها بر اساس سطح سرویس کاربران و نیز راضی کردن سرمایه گذاران به قبول متمم های قراردادی می باشد که شرط اخیر در شرایطی که درآمدهای عوارض بسیاری از آزادراه ها برای استهلاک سرمایه گذاری ها کفایت نمی کنند واقع بینانه نمی باشد.

۷. وابستگی خطی هزینه های نگهداری به درآمد نیز خوشبختانه در آیین نامه جدید برداشته شده است و لازمه پیاده سازی آن تکلیف بهره برداران به پرداخت هزینه های نگهداری مطابق دستورالعمل های نگهداری و کیفیت سنجی می باشد. دستورالعمل های کیفیت سنجی روشی است که هم اکنون در کشورهای توسعه یافته در حال اجراست و نباید به آن به مثابه روشی سوسیالیستی نگریسته شود.

۸. نرخ های مشارکت با محاسبه مرکب (که باعث می شود استهلاک مطالبات واگرا شود و هرگز اتفاق نیفتد و متهم اصلی آن تورم بالای کشور است)، شکاف نرخ عوارض آزادراه های جدیدالاحداث و قدیمی، وابستگی خطی هزینه های نگهداری (۱۵%) به درآمد، از جمله مشکلات مبتلابه قیمت گذاری عوارض آزادراه های مشارکتی کشور هستند.

۹. بررسی گزارش های هزینه درآمد ضمیمه قراردادهای مشارکت آزادراهی نشان می دهد پیش بینی تردد سال های ابتدایی، در مورد برخی آزادراه ها سالانه بالای ۵% پیش بینی شده اند که نشان دهنده کارشناسی نبودن و تلاش برای توجیه پذیر نشان دادن پروژه ها بوده است. برای مثال رشد ترافیک کنارگذر غربی اصفهان سالانه۱۰% پیش بینی شده بوده كه در عمل حدود ۱% محقق شده است. پیش بینی نرخ رشد ترافیک غیر از رقم برآورد ترافیک سال اول بهره برداری می باشد که در مورد اکثر آزادراه ها بیشتر از ترافیک محقق است.

۱۰. در سال ۱۳۹۳، ترافیک آزادراه های در دست بهره برداری نیز بسیار متفاوت بوده است برای مثال مطابق صورت های مالی شرکت های آزادراهی قزوین- زنجان با ۳۱ میلیون تردد و کنارگذر شمالی مشهد و کنارگذر غربی اصفهان با حدود ۲.۵ و ۲.۷ میلیون تردد فاصله عمیقی باهم دارند که متولیان قیمت گذاری عوارض بایستی به تفاوت شرایط این آزادراه ها در قیمت گذاری ها توجه کافی مبذول کنند. نکته بسیار مهم در این رابطه این است که از بین ۱۹ آزادراه مشارکتی در دست بهره برداری فقط ۹ آزادراه تردد ۱۵۰۰۰ تایی در روز دارند که حداقل تردد قابل انتظار از سرمایه گذاری ها در احداث آزادراه ها می باشد به عبارتی بیش از نیمی از آزادراه ها بدون توجیه پذیری کافی اقتصادی احداث شده اند.

۱۱. نرخ سود مشارکت نیمی از قرارداد ها نرخ ثابت بوده است و نیمی نیز چند درصد بیشتر از نرخ سود بلند مدت رسمی شبکه بانکی کشور. اینکه از ۱۹ آزادراه در دست بهره برداری ۱۲ آزادراه نرخ سود ثابتی دارند خبر خوبی نمی باشد زیرا نرخ سود مشارکت ثابت هم ریسک دولت را بالا می برد و هم ریسک سرمایه گذاران را. ناراحتی از این جهت است که حتی اگر از سال بعد، تورم و نرخ سود بلند مدت بانک ها یک رقمی شود، دولت باید مانده مطالبات مستهلک نشده شرکت های سرمایه گذاری آزادراهی را با نرخ های ثابت حدود ۲۰% ای بپردازد که نتیجه آن ضرر دولت و  به تاخیر افتادن استهلاک مطالبات سرمایه گذاران می شود.

۱۲. معضل دیگر نحوه محاسبه مانده مطالبات شرکت های سرمایه گذاری آزادراهی در سال هاي قبلي می باشد که برخی از شرکت ها نرخ سود مشارکت مرکب و برخی دیگر نرخ سود مشارکت ساده را مبنای محاسبات خود قرار داده اند. منطق اقتصادی و سرمایه گذاری نرخ سود مرکب را قبول خواهد داشت چرا که سرمایه گذاران مدعی اند که دولت می تواند مانده مطالبات آنها را نقدا پرداخت کند و بهره برداری آزادراه به دولت بازگردد و در اینصورت شرکت های سرمایه گذاری خواهند توانست سرمایه بدست آمده را در شبکه بانکی کشور سرمایه گذاری با نرخ مرکب کنند. اما اگر محاسبه سود مشارکت قراردادها بروش مرکب مبنا قرار گیرد بدلیل بالا بودن نرخ سود مشارکت ، درآمد های عوارض حتی از فرع سرمایه گذاری ها نیز کمتر خواهد بود و نتیجتا مانده مطالبات سرمایه گذاران سال به سال به جای کاهش، بصورت واگرا افزایش خواهد یافت. بنابرین چاره ای جز الزام یا راضی کردن همه شرکت های سرمایه گذار به قبول نرخ های سود ساده وجود ندارد.

۱۳. مشکل دیگر آزادراه های در حال بهره برداری وابستگی خطی هزینه های نگهداری به درآمد بوده است به طوریکه مطابق قراردادهای مشارکت ۱۵% درآمدهای حاصل از عوارض بایستی برای نگهداری و بهره برداری آزادراه ها هزینه شوند. در اینصورت هزینه نگهداری هر کیلومتر آزادراه تهران پردیس که در سال ۹۳ درآمد هر کیلومتر آن ۱۷۰۰ میلیون تومان بوده معادل ۲۵۵ میلیون تومان بوده است و هزینه نگهداری هر کیلومتر آزادراه کنارگذر غربی اصفهان که درآمد هر کلومتر آن ۵۶ میلیون تومان بوده است فقط ۹ میلیون تومان بایستی باشد. این درحالیست که هزینه های نگهداری نبایستی وابستگی خطی به درآمد ها داشته باشند و بایستی متناسب عمر جاده و شرایط توپوگرافی و اقلیمی و حجم تردد خودرو های سنگین در نظر گرفته شوند که در این صورت اگرچه برای هر محور آزادراهی عدد متفاوتی بدست خواهد آمد اما شکاف بیش از سه برابری را نیز نخواهند داشت. اما سوال برخواسته از کنجکاوی این است که آیا آزادراه هایی مانند تهران-پردیس، و قزوین- رشت، ساوه _سلفچگان و خرم آباد_پل زال و قزوین_زنجان که درآمد های نسبتا خوبی به ازای هر کیلومتر داشته اند آیا هزینه نگهداری ۱۵% را هزینه کرده اند یا نه ؟

۱۴. با توجهی به جمع درآمد های عوارض از آزادراه های مشارکتی کشور در سال ۱۳۹۳ (حدود ۳۷۰ میلیارد تومان) و طول این آزادراه ها (۱۸۶۱کیلومتر) می توان به این نتیجه رسید که درآمد هر کیلومتر آزادراه حدود ۲۰۰ میلیون تومان بوده است و بنابرین هزینه نگهداری انجام گرفته بر اساس ۱۵% قرارداد های موجود نیز به طور متوسط ۳۰ میلیون تومان بوده است. این درحالیست که طبق قاعده سرانگشتی رایج در دنیا هزینه های نگهداری در طول عمر جاده ها از ۲% تا ۶% هزینه های احداث باید باشند و اگر هزینه احداث متوسط هر کیلومتر آزادراه را ۷ میلیارد تومان فرض کنیم بایستی برای هر کیلومتر سالانه ۱۴۰ میلیون تومان تا ۴۲۰ میلیون تومان هزینه نگهداری صورت پذیرد. البته کیفیت بد نگهداری آزادراه ها تنها معلول هزینه های کم نمی باشد بلکه از آن جهت که تاکنون هیچگونه دستورالعملی برای نگهداری آزادراه ها ابلاغ نشده بوده است بنابرین بهره برداران نیز خود را در حاشیه امنیت پنداشته اند.

۱۵. نکته قابل ذکر دیگر از منظر بهبود فضای سرمایه گذاری در آزادراه ها این است که سرمایه گذاران شرایطی را دوست دارند که نسبت به جریانات نقدی آتی خود چه از نوع هزینه و چه از نوع درآمد اطلاعات مطمئن تری داشته باشند و به عبارتی ریسک کمتری را قبول کنند در این راستا یکی از اصلی ترین پیشنهادات افزودن بندی در قرارداد ها می باشد به نحویکه دولت تعهد کند هر ساله نرخ عوارض شرکت های آزادراهی را حداقل به اندازه نرخ تورم افزایش دهد.

۱۶. پیشنهاد دیگر این است که دولت تردد سالیانه سال های آتی شرکت های آزادراهی را تضمین کند. این ضمانت نامه ها می توانند متکی به ردیف های بودجه پیوست یک قانون بودجه در دوره بهره بردار٬ متکی به منابع مطمئن مانند عوارض سوخت یا صندوق توسعه بزرگراه ها و آزادراهها یا به اتکای درآمدهای آتی آزادراه هایی که به دولت بازمی گردند باشند و مطابق ظرفیت های قانونی موجود به عنوان وثیقه دریافت تسهیلات توسط سرمایه گذاران بخش خصوصی از شبکه بانکی مورد استفاده قرار گیرند، باعث كاهش هزينه هاي مالي سرمايه گذاران شوند و حتی در صورت نقدشوندگی از طریق تنزیل در شبکه بانکی تامین مالی بخشی از هزینه های احداث را پوشش دهند.

۱۷. یکی از اضطراری ترین برنامه ها که بایستی بشدت پیگیری شود الکترونیکی کردن و یکپارچه کردن دریافت نرخ عوارض آزادراه ها بر اساس شماره پلاک خودروهاست. این مهم علاوه بر تضمین شفافیت آمارها و رعایت حقوق شهروندی، باعث کاهش حداقل ۵ درصدی هزینه های بهره برداری خواهد شد که می تواند به هزینه های نگهداری اختصاص یابد. همچنين مطالعات اقتصادي و تجربه شركت واحد اتوبوسراني تهران نشان مي دهد بعد از الكترونيكي كردن حساسيت كاربران نسبت به نرخ ها كمتر مي شود.

۱۸. ایجاد شرکت بهره برداری و توسعه آزادراه های دولتی می تواند طی سال های آتی که بر تعداد آزادراه های در اختیار دولت افزوده می شود در دستور کار وزارت راه و شهرسازی قرار بگیرد تا بدلیل سودده بودن بتواند به عنوان سرمایه گذار برخی محورهای جدید وارد عمل شود. در صورت وجود چنین شرکت دولتي که سبدی از آزادراه ها در اختیار داشته باشد می توان نسبت به یکسان سازی نرخ عوارض برای هر کیلومتر در مورد آزادراه های مورد بهره برداری اقدام کرد./

مدیرکل دفتر سرمایه‌گذاری و جذب مشارکت‌های وزارت راه و شهرسازی