با عنایت به تجارب کسب شده از ساختارهای قبلی سازمان (سازمان برنامه و بودجه، سازمان مدیریت و برنامهریزی، معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری)، آسیبشناسی بر پایه اطلاعات جهت تجزیه و تحلیل و شناخت دقیقتر ساختار، تعاملات، رویه عملها و روشها، سبکهای مدیریتی، بهسازی ساختار و عملکرد سازمان و سایر عناصر سیستم چارهجو برای رفع ایرادات و نقایص گذشته از ضروریات و ملزومات است. البته این موضوع نیازمند نگرشی سیستماتیک و منظم به کل فرایند است و هدف از آن تشخیص ماهیت و نوع مسئلهای است که بروز نموده و نیاز به حل دارد. بنابراین به نظر میرسد میبایست در ساختار و ماموریت جدید سازمان نسبت به گذشته و متناسب با شرایط و مقتضیات زمانی و مکانی، تغییر و تحولاتی به منظور ساماندهی و بازتعریف ماموریتها و اصلاح و نوسازی ساختار متناسب با کارکرد و هویت تعریف شده برای چابکی، کارآمدی، فعالتر شدن و نظارتگری نه لزوماً کپیبرداری از سازمان برنامه قبلی، بلکه عملیاتی کردن دوباره یک سازمان برنامه نوسازی شده صورت گیرد. در این زمینه برای تغییر نگرشها، رویکردها در شرح وظایف و ساختار، مدنظر قرار دادن انجام اقداماتی به شرح ذیل حیاتی میباشند که توجه به این اقدامات از یکسو میتوانند در ارتقاء کمی و کیفی نظام مدیریت و برنامهریزی کشور و از سوی دیگر در اصلاح نظام تصمیمسازی و تصمیمگیری دولت و رفع دوران بینظمی و آشفتگی در نظام تدبیر کشور مهم موثر و مفید باشند:
- برنامهپذیری مدیریت کلان و کارشناسی سازمان: به عبارتی دیگر سازمان باید یک سازمان تخصصی باشد نه یک دستگاه اداری و سیاسی (حرکت از پروژه محوری (عمرانی) به برنامه محوری، ماموریت مدار و برنامه پذیر کردن دستگاهها، انسان محوری، مردم محوری، فرایندی)
- توجه به نقش دبیرخانهای سازمان در تهیه و اجرای برنامههای توسعه: بعبارتی دیگر هیچ دستگاهی در هیچ کشوری توان تهیه برنامه با محتوای علمی را ندارد برای اینکه یک برنامه نیازمند همه تخصصهاست بطور خلاصه سازمان مدیریت و برنامهریزی باید بپذیرد که دبیرخانه تهیه برنامه با هماهنگی و همکاری دستگاهها میباشد نه تهیه کننده برنامه.
- توجه به اصل امکانناپذیری تهیه برنامه جامع و ضرورت تدوین برنامه هستههای خط دهنده، در عمل حتی یک تجربه موفق برنامهریزی توسعه در سطح جهان وجود ندارد و برنامهریزی جامع توسعه عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد دولتی و بازدهی را محدود میکند و نهایتاً مانع توسعه میشود. بر این اساس آنچه در ادبیات توسعه پیشنهاد میشود برنامهریزی هستههای خط دهنده است که تحت عنوان در ادبیات مطرح شده است. قلب برنامه توسعه متکی بر هستههای خط دهنده نیز پروگرامهای اجرایی است. بطور خلاصه در تجارب جهانی حتی یک برنامه جامع موفق وجود ندارد که دارای محتوای علمی باشد. اگر این تصور تداوم یابد برنامههای توسعه در ایران صرفاَ روی کاغذ باقی خواهند ماند.
- بسترسازی برای در اولویت قرار گرفتن توسعه نرم افزاری، توسعه اجتماع محور و مشارکتی و مدیریت تقلیل توسعه به جنبههای سخت افزاری (خلاصه کردن توسعه در ساختمان سازی و ایجاد و توسعه زیرساختهای فیزیکی) از سوی ساختار سازمان و همچنین دستگاهها، به قول دکتر پرویز پیران تردیدی نیست که بدون زیرساختهای فیزیکی، توسعه تحقق نمییابد. اما جنبههای سخت افزاری، وسیله توسعه است. ابزاری است برای هدف دیگری که همانا توسعه نرم افزاری، اجتماع محور و مشارکتی است. چنانچه نگاه سخت افزارانه خود به هدف تبدیل شود، مشکل از اینجا آغاز میشود. در چنین شرایطی زیرساختهای فیزیکی میتواند به توسعه شکلی غیرطبیعی بخشد و به دهها مسئله منفی دیگر جان دهد. به هنگامی که نگاه سخت افزارانه هدف میشود، فساد نیز از راه میرسد. وقتی توسعه روستایی در راههای روستایی خلاصه شود، امکان مهاجرت تشدید میشود. تجربه ایران به علت داشتن سرمایه لازم ناشی از فروش نفت مهمترین تجربه در جهت نشان دادن مسائل منفی ناشی از غلبه نگاه سخت افزارانه است. به زبان دکتر حسین عظیمی نگاه سخت افزارانه میتواند به شکل گیری مدارهای توسعه نایافتگی یاری رساند.
- در سازمان باید تحقیق و آموزش جایگاه اصلی را داشته باشد. سازمان بدون تقویت نظام تحقیقاتی و آموزشی قادر به تهیه و اجرای برنامه نمیباشد و همچنین بایستی به تقویت نظام مهندسان مشاور، پیمانکاری، موسسات و تحقیقات دانشگاهی و... به عنوان نهادهای تخصصی غیردولتی بپردازد. در حالت کلی سازمان باید در راه اندازی مراکز تحقیق، توسعه و پژوهش برای فکر کردن، بررسی کردن و ایده دادن توسط نخبگان و متخصصین در کشور و دستگاهها، تاسیس واحد علمی و پژوهشی و آموزشی برای آسیبشناسی دورهای برنامهها و آموزش نیروهای کارشناسی سازمان و دستگاهها نقش اساسی را ایفا نماید.
- کمک به مفهوم سازی و نظریه سازی گفتمان توسعه با همکاری دستگاهها، دانشگاهیان و... در راستای اسناد بالادستی، تقویت آمایش سرزمین و توسعه عدالت جغرافیایی در پهنه جغرافیایی سرزمین و برنامهریزی منطقهای با بهره گیری از تجارب بینالمللی و تعریف پروژههای مشترک
- سازمان بایستی سازوکار و مکانیزمی را طراحی کند که به ایجاد ادبیات مشترک، همدلی و هم افزایی، جمعی و گروهی کار کردن، تقسیم کار مشخص بین دستگاههای متولی و جلوگیری از موازی کاری در دستگاههای متولی مختلف در امر توسعه و برنامهریزی از طریق ابزارسازی، نهادسازی، ظرفیت سازی و توانمند سازی بیانجامد.
- سازمان باید به عنوان یک نهاد اجتماعی عمل کند که مردم و شهروندان محور اصلی سازمان باشند (رویکرد اجتماعی و انسان محور باشد یعنی عیناَ رویکرد عدالت محور (محور بودن نیازمندترین مردم به عنوان گروه هدف) و حتی این بحث از درون سازمان نیز باید حمایت شود که مجموعه سازمان را از انسان سازمانی به سازمان انسانی تبدیل کند.
- ایفای نقش نهاد سیاستگذار، برنامهریز و هدایتکننده در سطح عالی که از اقتدار لازم و تصمیم گیری کارشناسی برخوردار باشد و دستگاههای اجرایی از او به عنوان الگو تبعیت کنند. نه دخالتگر اجرایی و پرهیز از اعمال نظرات شخصی (بیشتر ایفای نقش تصمیم ساز تا تصمیم گیر)
- تفکر اساسی برای رفع معایب استفاده از درآمدهای نفتی در کارهای عمرانی و توسعهای و تامین منابع مالی پایدار (که دولت آیا بدون اتکا به درآمد نفت میتواند اقتصاد را اداره کند. به ویژه مشکلترین و مبرمترین مشکل در اداره خود دولت است زیرا امکان تامین چنین هزینهای از محل مالیات و غیره ممکن نیست. نگاه به نفت به عنوان سرمایه آتی و تولیدی نه هزینه جاری و توجه به درآمدهای غیرنفتی از قبیل گردشگری و...) با مشارکت دستگاهها از طریق بسترسازی، قواعدسازی، تناسب سازی، آزادسازی، خصوصیسازی و...
- توجه به ادغام دو دستگاه (معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری و معاونت نظارت راهبردی ریاست جمهوری) در ساختار جدید، چون از این ادغام تجربه خیلی خوبی نداشتیم. معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری یا سازمان امور اداری و استخدامی در ذیل سازمان برنامهریزی که کار بودجه و برنامه را انجام میدهد، احتمالا خیلی توانمند نخواهد بود و خیلی نخواهد توانست کارش را به درستی انجام بدهد. به نظر میرسد در سازمان برنامهریزی نوسازی شده، فقط بایستی یک اداره کل وجود داشته باشد که با سازمان امور اداری و استخدامی (معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری) اتصال داشته باشد تا بین پیشبینیهای تشکیلات اداری دولت، نیروی انسانی دولت و اعتبارات جاری که دولت باید برایشان اختصاص دهد، هماهنگی برقرار کند.
- بحث توان کارشناسی و قابلیتهای خود سازمان در پرداختن به مشکلات خیلی مهم است (با توجه به خالی شدن سازمان از نیروهای نخبه و کارشناسی). ایفای یک مرکز کارشناسی تلفیقکننده نظرات دستگاهها، مراکز پژوهشی، کارآفرینان و کارشناسان برای تدوین و ارایه بودجه سالانه به روشهای شفاف، علمی و مدرن اولویتهای مدیریتی کارآمد و کارا و همچنین سیاستگذاری به منظور برای پذیرش اصل رقابت دموکراتیک با مشارکت دستگاهها، که پذیرش این اصل امکان حضور نخبگان کارآمد را برای فرایند توسعه فراهم میآورد.
- توجه به سرعت بخشیدن به ارتقا کیفیت تصمیمگیریهای کلیدی و به ویژه لایه کاملا اصلی تصمیمات کشور به عنوان نقش اصلی از طریق ایجاد انسجام در شئون مختلف کلیدی اداره کشوراز طرف سازمان (این انسجام یک دستگاه کارشناسی لازم دارد.)
- توجه به تقاضاها و نیازهای محلی، محور قرار دادن شهروندمداری و شهروندمحوری در برنامهها، برنامه محوری و نظرات کارشناسی دستگاهها در سطوح ملی، منطقهای و محلی درتوزیع وتنظیم اعتبارات و لوایح بودجه (از میزان لابیها درراستای توزیع غیرکارشناسی کاسته شود.)
- ضرورت توجه به رعایت اندازه، چابکی و بهرهوری سازمان در ساختار جدید (به بروکراسیها تخصیص اعتبار، جایگاه موافقتنامهها، تسهیل و تسریع در فرایندهای تصمیمگیری مثل موافقتنامهها، راهاندازی سیستم فراگیر سنجش ارزش در نظام تعریف، اجرا و بهرهبرداری طرحها، ایجاد تناسب درحجم عملیات طرحهای عمرانی با اعتبارات قابل تأمین، رفع تکلیف طرحهای نیمه تمام، توجه به طرحهای ملی در قالب برنامههای فرادستی و سیاستهای آمایش سرزمین و...)
- ضرورت توجه به تفکیک بخشهای برنامهریزی از بخشهای عملیاتی در ماموریت سازمان و همچنین توجه به روشهای اطلاعرسانی، شفافیت و پاسخگویی بودجه از طریق مطبوعات و صدا و سیما و... در بودجه نویسی
- ضرورت توجه به نحوه جدا شدن سازمانهای مدیریت و برنامهریزی استانها از استانداریها و نحوه تعامل آن با دستگاههای محلی
- ضرورت توجه به واگذاری امور اجرایی به انجمنهای صنفی و تخصصی و غیردولتی، بخش خصوصی و مردم و تقویت قدرت خلاقیت نوآوران جامعه و ایجاد ساختار رقابتی و مشارکتی برای ارتقاء کیفیت زندگی از طریق لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
- ضرورت توجه به جلب کمکها و مشارکتهای اشخاص حقیقی و حقوقی و خیرین و تقویت ساختارهای محلی (شهرداریها، شوراها و نهادهای غیردولتی و اجتماع محور) برای مشارکت در ارتقاء کیفیت زندگی از طریق لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
- ضرورت توجه به نقش سازمان درتجمیع منابع و برنامهریزی در کشور و برخوردار از یک دیدگاه جامع نگرانه از طریق ایجاد وفاق ملی و همگرائی دستگاههای مختلف دخیل در فرایند فکری و اندیشهای مدیریت و برنامهریزی وتوسعه از طریق انتقال تجارب داخلی و خارجی
- ضرورت توجه به نقش کنترلی و نظارت راهبردی و عملیاتی و آموزشی جهت بالابردن بهره وری دستگاهها (ارتقا بهره وری)
- طراحی نظام مالی کارآمد اجرای طرحها و برنامههای توسعه از طریق ایجاد حساب یا صندوق ویژه مشترک توسط دستگاههای مرتبط برای بسیج و یک کاسه کردن منابع برای تنوع بخشی به منابع درآمدی طرحهای ملی (سازمان بایستی در سیاستهای خود همانگونه که بر هدایت مصارف میپردازد به تأمین متنوع منابعی از روشهای مختلف هم توجه داشته باشد. در دنیا و به ویژه در کشورهای غیر نفتی دولتها نقش خود را در سرمایه ذاری اجرا و بهرهبرداری طرحهای عمرانی کاهش دادهاند و از مکانیزمهایی چون مشارکت بخش خصوصی، بخش خصوصی عمومی و... استفاده میکنند. خوشبختانه در سالهای گذشته این روشها در کشور معرفی و اجرایی شدهاند، لیکن حضور بخش خصوصی واقعی به صورت گسترده، مستلزم تکمیل زیرساختهای قانونی و رفع اشکالات موجود است.)
- نهادینه کردن توجه به توسعه پایدار در سیاستهای کلان سازمان و دستگاهها (از آنجا که ایران جز کشورهای با آلوده کنندگی محیط زیست بالا و تخریب محیط زیست ارزیابی میشود، توجه در سیاستهای کلان برنامهریزی و اجرایی سازمان اجتناب ناپذیر است.)
- ضرورت تهیه بانک اطلاعاتی جامع برای پوشش کل طرحها و پروژههای ملی و استانی کشور (ضعف ساختارهای یکپارچه تعریف و ارزیابی برنامهها و طرحهای ملی در قالب یک نظام فنی اجرایی جامع یکی از مشکلات سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق بود. سازمان جدید میتواند با تعریف مکانیزمی بانک اطلاعاتی جامعی از کلیه طرحهای فعال در کشور تهیه کند و از این طریق کلیه طرحهای عمرانی و غیر عمرانی دارای ردیف طرح، نیمه دولتی و خصوصی را تحت پوشش قرار دهد. سیستم پشتیبان تصمیم حاصل از این بانک اطلاعاتی، منفعتهای زیادی در برنامهریزیهای ملی و منطقهای کشور خواهد داشت.)
- تغییر ساختاری با نگاه به تمرکز زدایی، تفویض اختیارات، ایجاد فرصتهای برابر و عدالت جغرافیایی و توازن و عدالت در تخصیص بودجههای ملی واستانی، سوق دادن بخشی از بودجهها به ردیفهای بودجه استانی (در سازمانهایی که نیاز دارند به شرایط متغیر محیطی واکنش مناسب داشته باشند، تمرکز، عامل محدود کننده است. همچنین، عدم تمرکز میتواند به مشارکت کارشناسان، مناطق و مردم و نهایتا افزایش سرمایههای اجتماعی کمک کند. در تجدید نظر ساختاری بایستی نوع ساختار بر مبنای مبتنی بودن بر نوع وظیفه، محصول و منطقه جغرافیایی مشخص شده و بازنگری جدی در شرح وظایف بر مبنای تقسیم کار و عدالت در تصمیم گیری صورت گیرد. از طرف دیگر، با تمرکززدایی بسیاری مسئولیتها و اختیارات در حوزه مدیریت، برنامهریزی و بودجه به شورای استانها و همچنین شورای برنامهریزی و توسعه استانها واگذار شده و امکان انعطاف و چابکی بیشتر سازمان فراهم میآید.)
- توجه به قابلیت انعطاف و تغییر در برنامهها به نوعی که در هر مدت و زمان بعد از تدوین برنامه امکان بررسی برنامه و ایجاد تغییرات متناسب با تغییر شرایط و مقتضیات زمانی و مکانی محلی با حضور و ارائه نظرات کارشناسی دستگاهها و مقامات محلی صورت گیرد.
- نهادینه کردن نگاه سیستمی به مدیریت و برنامهریزی از طریق الزام تدوین ساختارها و نهادها، بودجه، برنامه و برنامهریزی بصورت سیستمی برای اجرای هر برنامه وپروژه توسط سازمان و دستگاهها در سطح ملی، منطقهای و محلی در لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
- سیاستگذاری علمی و نهادینه کردن نگاه و نگرش علمی در خود ساختار کارشناسی، مدیریتی سازمان و دستگاههای سطوح ملی، منطقهای و محلی (از عواملی که کیان اجتماعی را تهدید میکند عدم باور علمی نسبت به اداره کشور است. باور علمی نسبت به اداره کشور مقوله فرهنگی است که با علم معنای متمایزی دارد و بطور کلی باید اعتقاد عمومی به این باور فرهنگی پیدا شود که هر پدیدهای، علت یا علتهایی دارد که از طریق دادههای علمی میتوانیم به شناخت آنها نایل شویم.
- از آنجائیکه برنامهریزی امری سیاسی است و با مصالح و منافع گروههای مختلف مردم و قدرت ارتباط دارد بنابراین بدون توجه به منافع و مصالح گروههای مختلف اجتماعی و توازن و مبارزه قدرت میان آنها امکان پذیر نیست. لذا این امر نشان میدهد برنامهریزی موضوعی صرفاَ فنی و تکنوکراتی نیست بلکه با ارزشها و اولویتهای مرم رابطه دارد با پذیرش کثرتگرایی در برنامهریزی واژه وکالتی معنا پیدا میکند در اینجاست که برنامهریزی که وکیل یک گروه یا اجتماع میشود میبایست ارزشها، منافع و اولویتهای آن گروه را باور داشته باشد با آنها همدردی کند به نفع اهداف آنها تبلیغ کند و در جهت تحقق اهدافشان بکوشد. لذا ضرورت دارد به این موضوع توسط کارشناسان و مدیران سازمان توجه بیشتری گردد. (حرکت از عقلانیت ابزاری در برنامهها و پروژهها به عقلانیت ارتباطی و تعاملی)
- پیگیری تدوین برنامههای ارتقاء و توانمندسازی سطح معیشت و رفاه محرومان و فقرا (سکونتگاههای غیررسمی حاشیهای، روستائیان و...) و گروههای خاص مخصوصاَ زنان سرپرست خانوار به عبارتی دیگر تدوین و اجرای برنامههای توانمندسازی اجتماعی و اقتصادی با فعالسازی مؤثر همکاری و تفاهم و هم افزایی دستگاهی و اجتماعی مرتبط برای فراگیری اجتماعی (ایجاد فرصتی فراگیر برای همه شهروندان)، توانمندسازی گروههای مختلف اجتماعی در جهت تقویت هویت شهروندی، منفعت و مصلحت عمومی و تحقق توسعه پایدار در لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
-بسترسازی و تشویق سازمانهای غیر دولتی؛ مردمی و بخش خصوصی برای حضور و مشارکت در امر انتقال دانش فنی و مدیریتی لازم برای پاسخگویی به مشکلات به ویژه برای آموزش مهارتهای شغلی، حقوق مدنی و شهروندی و حفاظت محیط زیست برای شهروندان در لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
-بسترسازی برای دور کردن امور توسعه از نوسانات ناگهانی اقتصادی- اجتماعی کشور از طریق ایجاد تشکیلات متناسب مدیریت امور جامعه
- تاکید بر مشارکت محوری برنامهها و پروژهها از طریق بسترسازی برای ایجاد نظام برنامهریزی و بودجهریزی مشارکتی محله محور به منظور جلب مشارکت نهادهای مردمی و سازمانهای مردم نهاد، شهرداریها در برنامه اجرایی و نظارت بر روند اقدامات و مداخله محلی در لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
- بسترسازی برای تدوین سیاستهای اجتماعی در نظام برنامهریزی به منظور پیشنگری از جداییگزینی اجتماعی گروههای کم درآمد در فضای شهری از طریق طراحی و ایجاد چتر حمایتی ویژه برای ساکنان فقرا (سکونتگاههای غیررسمی حاشیهای، روستائیان و...) در نظام جامع رفاه اجتماعی، لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
- بسترسازی برای برقراری نظام اداره و حکومتداری خوب (تعامل میان اضلاع حاکمیت شامل دولت، نهادهای مدنی و مردم)، در جهت مشارکت و همگرائی تمامی بازیگران و نقش آفرینان به ویژه برای زنان، جوانان و تهیدستان و... برای توسعة همه جانبة همه حوزه (شهری، روستایی، عشایری) در لوایح بودجه سالیانه و برنامههای پنج ساله توسعه
و در نهایت از آنجایی توسعه و برنامهریزی موضوعی بین بخشی و بین رشتهای است ضرورت دارد سه مثلث: ۱- مثلث نظام تدبیر (فرهنگ سیاسی مشارکتی، حکمروایی شایسته (تعامل میان اضلاع حاکمیت شامل دولت، نهادهای مدنی و مردم)، سیاست خارجی تعامل گرا) ۲- مثلث سرمایهها (سرمایه اجتماعی، سرمایه انسانی وسرمایه مالی) ۳- مثلث تمرکززدایی (تمرکززدایی سیاسی (دموکراسی و جامعه مدنی)، تمرکززدایی اداری- مدیریتی (واگذاری کیفی اختیارات و کوچک سازی دولت نه افزایش یا کاهش کمی واحدهای تقسیماتی موجود) وتمرکززدایی اقتصادی (تقویت و توسعه خصوصی سازی)) به عنوان نظریه مبانی توسعه یافتگی پایدار در ایران توسط سازمان و دستگاهها در سطح ملی، منطقهای و محلی در مدیریت و برنامهریزی اولویت قرار گیرد.
منابع مورد استفاده:
- کتاب مبانی توسعه پایدار در ایران، جمعی از نویسندگان (دکتر جواد اطاعت، فرهاد دژپسند، بهروز هادی زنوز و...) نشر علم
- کتاب محموعه مقالات و سخنرانیهای زنده یاد دکتر حسین عظیمی تحت عنوان اقتصاد ایران به کوشش خسرو نورمحمدی، نشر نی
- کتاب نظریه برنامهریزی: دیدگاههای سنتی و جدید، جمعی از نویسندگان (دکتر پرویز اجلالی، مجتبی رفیعیان و...) نشر آگه
- استفاده و برداشت از نظرات اساتید گرانقدر همچون دکتر مظفر صرافی، دکتر محمود سریع القلم، دکتر عباس آخوندی، دکتر پرویز پیران، دکتر صادق زیبا کلام، دکتر حسین راغفر، دکتر محسن رنانی، دکتر محمد ستاری فر، پروفسور فرامرز رفیعپور، دکتر محمد سعید ایزدی، دکتر مجید روستا و...
* کارشناس مسائل شهری و مدیرکل دفتر ستادملی بازآفرینی پایدار شهری شرکت عمران و بهسازی شهری وزارت راه و شهرسازی
نظر شما