تهران را فقط با ترافیک سنگین، هوای آلوده و قیمت بالای مسکن نمی‌شناسیم؛ این شهر و منطقه پیرامونی آن با مسئله‌ای عمیق‌تر روبه‌روست. تمرکز روزافزون جمعیت، اشتغال و فعالیت‌های اقتصادی در محدوده‌ای که منابع آب، انرژی، زیرساخت‌ها و محیط‌زیست آن دیگر به‌سادگی پاسخگوی این حجم از تقاضا نیست. گسترش ساخت‌وساز، تبدیل زمین‌های کشاورزی، توسعه پراکنده سکونتگاه‌ها و رفت‌وآمدهای روزانه میان تهران و شهرهای اطراف، مشکلاتی ایجاد کرده که نه در مرزهای شهر و شهرداری تهران متوقف می‌شوند و نه با تصمیم یک دستگاه به‌تنهایی حل خواهند شد.
این مسائل تازه نیستند. در دهه‌های گذشته، طرح‌ها و مطالعات متعددی درباره ساماندهی تهران، توسعه منطقه شهری تهران ـ کرج، تمرکززدایی و حتی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور انجام شده است. بااین‌حال، فاصله میان تهیه برنامه و اجرای هماهنگ آن‌ها همچنان یکی از مشکلات اصلی بوده است. پرسش مهم امروز این است که چگونه می‌توان از تکرار مطالعات و وعده‌ها عبور کرد و مجموعه‌ای از اقدامات اجرایی را به جریان انداخت؟
«برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» که در جلسه ۱۴۰۵/۷/۸به تصویب هیئت دولت هیئت وزیران رسید و در ۱۴۵۰/۷/۲۶ توسط معاون اول رئیس جمهور ابلاغ شد، در پاسخ به همین ضرورت تدوین شده است. این برنامه ۲۴ ماده دارد و از حفاظت زمین و مدیریت مصرف آب و انرژی تا جابه‌جایی برخی صنایع، توسعه حمل‌ونقل عمومی و اصلاح نظام مدیریت شهری را در بر می‌گیرد.
نکته اساسی این است که مسئله، محدود کردن تهران نیست؛ مسئله، محدود کردن فشارهایی است که ادامه آن‌ها زندگی در تهران و البرز را دشوارتر می‌کند.
سه مفهوم؛ یک برنامه
مصوبه هیئت وزیران در تدوین و ارائه برنامه دولت برای حل مسائل و دشواری‌های تهران، سه مفهوم را از یکدیگر متمایز می‌کند. «ساماندهی» یعنی هماهنگ کردن فعالیت‌ها و بهبود شرایط فضایی و عملکردی شهر و منطقه، متناسب با ملاحظات محیط‌زیستی. «پالایش عملکردی» به معنای بازنگری در نوع فعالیت‌هایی است که در این محدوده مستقر شده‌اند؛ به‌ویژه فعالیت‌هایی که آب و انرژی زیادی مصرف می‌کنند یا استقرارشان در نقاط دیگر کشور مزیت بیشتری دارد. «تمرکززدایی» نیز به انتقال یا واگذاری بخشی از اختیارات تصمیم‌گیری از دولت مرکزی به سطوح منطقه‌ای و محلی و سازمان‌های غیردولتی اشاره دارد.
بنابراین، برنامه صرفاً به معنای توقف ساخت‌وساز، انتقال پایتخت یا بیرون بردن همه صنایع از تهران نیست بلکه مجموعه‌ای از اصلاحات را دنبال می‌کند تا فعالیت‌ها با ظرفیت واقعی منطقه و مزیت‌های سایر نقاط کشور سازگارتر شوند.
از زمین و ساخت‌وساز تا آب و انرژی
در مواد ۲ و ۳، حفاظت از زمین و مهار رشد فراتر از ظرفیت منطقه مورد توجه قرار گرفته است. تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در تهران و البرز ممنوع شده و وزارت جهاد کشاورزی موظف است با تخلفات برخورد قانونی کند. همچنین شورای عالی شهرسازی و معماری باید ظرف شش ماه ضوابطی برای جلوگیری از استقرار جمعیت و فعالیت بیش از ظرفیت مصوب طرح‌های شهری و روستایی این دو استان تصویب کند.
اهمیت ماده ۳ در آن است که ظرفیت توسعه را فقط با تعداد زمین‌های قابل ساخت نمی‌سنجد. وزارت نیرو باید میزان آب شرب و بهداشتی قابل تأمین هر شهر را مشخص کند و وزارت راه و شهرسازی این ظرفیت را در برآوردهای جمعیتی، اقتصادی و کاربری زمین به کار گیرد. سقف تأمین پایدار بنزین، گاز و برق نیز باید با توجه به ناترازی‌های فصلی تعیین شود. به بیان ساده، نمی‌توان برای جمعیت و فعالیتی که آب و انرژی کافی برای آن وجود ندارد، صرفاً روی کاغذ ظرفیت توسعه ایجاد کرد.
مواد ۴ و ۵ به فعالیت‌های صنعتی می‌پردازند. صدور مجوز ایجاد یا توسعه شهرک‌ها و نواحی صنعتی در تهران و البرز برای سه سال ممنوع شده است. هم‌زمان، وزارت صنعت، معدن و تجارت باید ظرف سه ماه، با همکاری دستگاه‌های مرتبط، فهرست صنایع قابل انتقال و برنامه جابه‌جایی آن‌ها را تهیه کند. تأکید برنامه بر انتقال فعالیت‌های آب‌بر و انرژی‌بر به قلمروهای ساحلی جنوب کشور و جایگزینی تدریجی آن‌ها با صنایع پاک و دانش‌بنیان، فناوری‌های پیشرفته و خدمات مولد است. ابزارهای تشویقی، از جمله واگذاری زمین در مقصد، نیز باید برای ترغیب سرمایه‌گذاران طراحی شود.
این مواد محدودیت‌هایی واقعی برای برخی توسعه‌های جدید ایجاد می‌کنند؛ اما هدف آن‌ها متوقف کردن اقتصاد منطقه نیست، بلکه تغییر جهت توسعه و کاهش فشار بر منابع محدود آن است.
نه گسترش بی‌ضابطه، نه ساخت شهرهای تازه
ماده ۶ به تصمیم‌های کمیسیون‌های ماده ۹۹ و ۱۰۰ شهرداری مربوط است. وزارت کشور باید ظرف دو ماه پیش‌نویس لایحه اصلاح مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداری را تهیه کند و تدابیری بیندیشد که آرای این کمیسیون‌ها موجب افزایش تراکم، افزایش تعداد واحدهای ساختمانی یا انحراف از طرح‌های مصوب نشود؛ با رعایت استقلال و بی‌طرفی اعضای کمیسیون‌ها.
طبق ماده ۷، گسترش محدوده روستاهای تهران و البرز نیز باید به نیاز ناشی از رشد طبیعی جمعیت محدود بماند. ماده ۸ صدور مجوز ایجاد شهرک‌های مسکونی و شهرهای جدید را برای سه سال ممنوع می‌کند و در مقابل، تأمین مسکن را به توسعه درون‌زا و میان‌افزا و استفاده از ظرفیت سکونتگاه‌های موجود پیوند می‌زند. این رویکرد می‌خواهد به‌جای گسترش بی‌پایان محدوده‌های ساخته‌شده، از زمین و زیرساخت‌های موجود بهتر استفاده کند.
البته موفقیت این سیاست‌ها به یک شرط مهم وابسته است: افزایش عرضه مسکن در محدوده‌های موجود باید با خدمات شهری، حمل‌ونقل، کیفیت محیط و توان تأمین آب و انرژی هماهنگ باشد. در غیر این صورت، جلوگیری از گسترش افقی شهر به‌تنهایی مشکل مسکن را حل نخواهد کرد.
ساختمان و فضای سبز؛ اصلاح مصرف روزمره
مواد ۹ و ۱۰ از مقررات ساختمان و مصرف منابع آغاز می‌شوند. رعایت مباحث ۱۶، ۱۹ و ۲۲ مقررات ملی ساختمان شرط صدور پایان کار قرار گرفته و وزارت راه و شهرسازی باید ظرف شش ماه، با همکاری دستگاه‌های مسئول، این مقررات را با تأکید بر مدیریت مصرف آب و انرژی بازبینی کند. تجهیزات کاهنده مصرف آب، عایق‌بندی لوله‌ها، مخازن ذخیره، شمارشگر (کنتورهای) هوشمند تفکیکی و سامانه‌های بازچرخانی آب خاکستری و جمع‌آوری آب باران از جمله موضوعات مورد تأکیدند. همچنین صدور پروانه و پایان کار ساختمان‌های بیش از دو هزار مترمربع به ارائه برنامه مدیریت بهینه آب و انرژی و تأمین بخشی از انرژی از منابع تجدیدپذیر مشروط شده است.
در ماده ۱۱، شهرداری‌های دو استان موظف شده‌اند طی سه سال، چمن را به‌تدریج در دست‌کم ۵۰ درصد فضاهای سبز موجود و در تمام فضاهای سبز جدید با عناصر کم‌آب‌بر جایگزین کنند. ماده ۱۶ نیز مقرر می‌کند که طی سه سال، آب مصرفی فضای سبز شهری کلان‌شهرهای تهران و البرز با پساب شهری جایگزین شود؛ هدف تعیین‌شده برای این دو استان در افق برنامه هفتم، تأمین صددرصدی آب فضای سبز از پساب است در سایر استان‌ها به طور میانگین ۸۵ درصد.
معنای این احکام آن نیست که باید فضای سبز شهرها را از بین برد؛ برعکس، هدف آن است که حفظ فضای سبز با اقلیم کم‌آب سازگار شود و آب باکیفیت شرب برای آبیاری چمن و فضای سبز مصرف نشود.
نظارت، خدمات مشترک و حمل‌ونقل منطقه‌ای
ماده ۱۲ وزارت کشور را موظف می‌کند ظرف شش ماه، با همکاری دستگاه‌های مرتبط، سامانه یکپارچه پایش برخط ساخت‌وساز و تغییر کاربری را با استفاده از ظرفیت سامانه پنجره واحد مدیریت زمین راه‌اندازی کند. هدف، شناسایی و جلوگیری از ساخت‌وسازهای غیرقانونی است؛ اقدامی که بدون اطلاعات به‌روز و هماهنگی میان دستگاه‌ها دشوار خواهد بود.
ماده ۱۳ به تأسیسات و خدمات مشترک منطقه‌ای، مانند کشتارگاه، آرامستان، دفن و بازیافت پسماند می‌پردازد. به‌جای آنکه هر شهر جداگانه و بدون توجه به همسایگان خود برای چنین خدماتی تصمیم بگیرد، دستگاه‌های مسئول باید امکان طراحی و اجرای تأسیسات مشترک را بررسی و پس از تصویب در مراجع ذی‌صلاح اجرا کنند.
در ماده ۱۴، وزارت کشور با همکاری وزارت راه و شهرسازی موظف است ظرف سه ماه برنامه ارتقای شبکه و ظرفیت حمل‌ونقل عمومی منطقه‌ای را با تکیه بر حمل‌ونقل ریلی، سامانه‌های انبوه‌بر و قطارهای حومه‌ای تهیه کند. این ماده به یکی از ملموس‌ترین مشکلات زندگی روزانه مردم مربوط است: رفت‌وآمد میان محل سکونت و کار در شهرهای مختلف منطقه. البته نتیجه واقعی آن به تأمین اعتبار، اجرای پروژه‌ها و اتصال مؤثر شبکه‌ها وابسته خواهد بود.
کشاورزی، منابع آب و بازنگری در استقرار صنایع
ماده ۱۵ وزارت جهاد کشاورزی را مکلف می‌کند ظرف شش ماه برنامه کشاورزی پایدار و سازگار با تغییر اقلیم، اصلاح الگوی کشت و افزایش بهره‌وری آب را تهیه کند. هدف‌گذاری برنامه، کاهش سالانه ۱۵ درصدی مصرف آب در بخش کشاورزی این دو استان است؛ هدفی که تحقق آن به روش‌های آبیاری، نوع محصولات، شیوه حمایت از کشاورزان و امکان اجرای عملی برنامه وابسته خواهد بود.
ماده ۱۷ نیز بازنگری در تمام استثناهای مربوط به ممنوعیت استقرار صنایع در شعاع ۱۲۰ کیلومتری تهران را مقرر می‌کند تا پیامدهای زیست‌محیطی، اقتصادی، اجتماعی و امنیتی، وضعیت آب و انرژی و تمرکز جمعیت و اشتغال در تصمیم‌گیری لحاظ شود. ماده ۱۸ دستگاه‌های ملی، منطقه‌ای و محلی را به رعایت طرح ساماندهی فضایی ـ عملکردی حوضه‌های آبریز سدهای تأمین‌کننده آب شرب تهران ملزم می‌کند. این احکام نشان می‌دهند که حفاظت از منابع آب تهران فقط به مدیریت مصرف درون شهر محدود نیست؛ نحوه استفاده از زمین و منابع در حوضه‌های آبریز نیز اهمیت دارد.
اصلاح مدیریت و اقتصاد شهر
دو ماده پایانی با نگاهی ساختاری، به مسائلی می‌پردازند که بدون حل آن‌ها اجرای اقدامات دیگر دشوار است. بر اساس ماده ۱۹، وزارت کشور باید ظرف شش ماه لایحه «نظام ویژه مدیریت مجموعه شهری» را تهیه کند تا زمینه مدیریت یکپارچه تهران ـ البرز و دیگر مجموعه‌های شهری کشور فراهم شود. تا زمان تصویب و استقرار این نظام، ایجاد تقسیمات کشوری جدید، از جمله شهر، بخش و شهرستان، در محدوده مصوب مجموعه‌های شهری ممنوع خواهد بود.
ماده ۲۰ وزارت کشور را موظف می‌کند ظرف یک ماه پیش‌نویس لایحه اصلاح قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک را تهیه کند؛ هدف، مستثنا شدن کلان‌شهرها و مراکز استان‌ها از شمول ماده ۲ قانون مورد اشاره در مصوبه است. ماده ۲۱ نیز وزارت کشور را مکلف می‌کند ظرف یک سال لایحه بازنگری قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را ارائه دهد؛ اصلاحی که هدف آن تغییر سازوکار درآمدی شهرداری‌ها و کاهش وابستگی آن‌ها به فروش تراکم و پروانه است. اهمیت این موضوع روشن است: تا وقتی تأمین درآمد شهرداری به ساخت‌وساز بیشتر وابسته باشد، مهار توسعه نامتوازن با مانعی جدی روبه‌رو خواهد بود.
سرانجام، مواد ۲۲ تا ۲۴ به اجرای برنامه می‌پردازند. ماده ۲۲ تأمین اعتبار اقدامات را در چارچوب اعتبارات مصوب بر عهده سازمان برنامه و بودجه با همکاری نظام بانکی و دستگاه‌های مسئول قرار می‌دهد. طبق ماده ۲۳، استانداری‌های تهران و البرز باید با همکاری نهادهای مرتبط، سازوکار پایش و نظارت بر اجرای برنامه را تدوین کنند و نتایج عملکرد دستگاه‌ها را شفاف اطلاع‌رسانی کنند. ماده ۲۴ نیز وزارت راه و شهرسازی را موظف می‌کند با همکاری رسانه ملی و دیگر رسانه‌ها، برنامه‌های آگاهی‌بخشی و اقناع عمومی را اجرا کند.
معیار موفقیت، زندگی بهتر مردم است
این مصوبه را نباید صرفاً فهرستی از ممنوعیت‌ها دید؛ هرچند برخی محدودیت‌های موقت، مانند توقف مجوز شهرک‌های صنعتی و مسکونی جدید، در آن پیش‌بینی شده است. منطق کلی برنامه، پیوند دادن توسعه به ظرفیت آب و انرژی، حفاظت از زمین، کاهش فعالیت‌های ناسازگار، تقویت حمل‌ونقل عمومی و اصلاح مدیریت و درآمد شهری است.
همچنین این برنامه به‌خودی‌خود به معنای انتقال پایتخت نیست. تمرکززدایی، جابه‌جایی بعضی صنایع، اصلاح ساختار مدیریت منطقه و انتقال مرکز سیاسی و اداری، سیاست‌هایی متفاوت‌اند و نباید آن‌ها را یکی دانست. تجربه مطالعات پیشین تهران نیز یادآور می‌شود که انتقال برخی نهادها، اگر با اصلاح تمرکز اقتصادی و اداری و تقویت سایر مناطق کشور همراه نباشد، لزوماً همه مشکلات تهران را حل نمی‌کند.
در نهایت، مردم باید نتیجه این برنامه را در زندگی روزانه خود ببینند: هوای قابل‌تنفس‌تر، مصرف مسئولانه آب و انرژی، حمل‌ونقل عمومی بهتر، حفظ زمین‌های کشاورزی، خدمات منطقه‌ای کارآمدتر و توسعه‌ای که هزینه آن را نسل‌های بعدی نپردازند. موفقیت مصوبه نه با تعداد ممنوعیت‌ها و بخشنامه‌ها، بلکه با میزان کاهش فشار بر تهران و بهبود کیفیت زندگی در تهران، البرز و دیگر مناطق کشور سنجیده خواهد شد.