به گزارش پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی، متن یادداشت به این شرح است:
این یادداشت با تأکید بر جایگاه برنامه اقدام عاجل تهران (مصوب هیئت وزیران در جلسه مورخ ۱۴۰۵/۰۷/۰۸) به‌عنوان مجموعه‌ای از تدابیر فوری و کوتاه‌مدت برای مهار روندهای نامتوازن توسعه، بر ضرورت تمایز آن از راهبرد بلندمدت ساماندهی فضایی مجموعه شهری تهران و البرز تأکید دارد؛ راهبردی که باید در چارچوب طرح مجموعه شهری تبیین شود و مبنای هدایت تحولات آینده قرار گیرد.
ریشه‌های ساختاری تمرکز در تهران
مسأله تهران را نمی‌توان صرفاً در افزایش جمعیت، تراکم ساختمانی یا گسترش محدوده شهری جست‌وجو کرد. این عوامل، بیش از آنکه خود مسأله باشند، نشانه‌هایی از یک نابسامانی ساختاری عمیق‌ترند: تمرکز نامتوازن جمعیت، فعالیت‌های اقتصادی، فرصت‌های شغلی، خدمات تخصصی، نهادهای تصمیم‌گیری و جریان سرمایه در پهنه‌ای که ظرفیت طبیعی و زیرساختی آن پاسخ‌گوی این حجم از تقاضا نیست.
از این منظر، آنچه تهران را با محدودیت‌های فزاینده مواجه کرده، صرفاً بزرگی شهر یا تعداد ساکنان آن نیست؛ بلکه تمرکز هم‌زمان کارکردهایی است که بخش قابل‌توجهی از جمعیت کشور را برای سکونت، اشتغال، دریافت خدمات و انجام فعالیت‌های اقتصادی و اداری به این محدوده وابسته کرده است. بنابراین، پرسش بنیادی این است که چرا بخش بزرگی از فرصت‌ها، امکانات و اختیارات کشور در یک پهنه جغرافیایی انباشته شده و چه سازوکارهایی این تمرکز را بازتولید می‌کنند؟ چرا فشار ناشی از تراکم در کلان‌شهر تهران محسوس‌تر از سایر مناطق کلان‌شهری جهان است؟ تفاوت را باید در تعداد جمعیت و وسعت شهرها جست‌وجو کرد یا در نحوه سازمان‌یافتن فعالیت‌ها، ظرفیت زیرساخت‌ها و امکان دسترسی شهروندان به فرصت‌ها؟
تهران و توکیو؛ دو تجربه متفاوت از تراکم
مقایسه تهران و توکیو می‌تواند در روشن شدن ابعاد این مسأله راهگشا باشد؛ به‌ویژه از آن جهت که نشان می‌دهد تراکم جمعیت به‌تنهایی معیار مناسبی برای سنجش کیفیت سازمان فضایی یا میزان فشار بر یک کلان‌شهر نیست. بر اساس آمارها، تراکم جمعیت منطقه پایتختی توکیو حدود ۱۱۸۶ نفر در کیلومترمربع و تراکم مجموعه شهری تهران و البرز حدود ۸۴۹ نفر است. در مقیاس استانی نیز تراکم استان توکیو، با حدود ۷۷۶۶ نفر در کیلومترمربع، به‌مراتب از تراکم استان تهران، با حدود ۹۷۲ نفر، بیشتر است. حتی در مقیاس هسته شهری، تراکم جمعیتی ۲۳ منطقه ویژه توکیو از شهر تهران بیشتر گزارش می‌شود.
با وجود این، احساس فشار ناشی از تراکم و دشواری زندگی روزمره در تهران الزاماً کمتر نیست. این تفاوت نشان می‌دهد که مسأله را نمی‌توان تنها با مقایسه تعداد جمعیت و مساحت شهرها توضیح داد؛ زیرا تراکم هنگامی معنا پیدا می‌کند که در نسبت با زیرساخت، شبکه دسترسی، نحوه توزیع فعالیت‌ها و ظرفیت پذیرش محیط سنجیده شود.
در توکیو، تراکم جمعیت در پیوند با شبکه‌ای گسترده و متنوع از حمل‌ونقل ریلی شکل گرفته است؛ شبکه‌ای که مترو، خطوط راه‌آهن خصوصی و قطارهای منطقه‌ای را در بر می‌گیرد و امکان دسترسی شهروندان به مراکز متعدد سکونت، اشتغال و خدمات را فراهم می‌کند. در چنین ساختاری، تراکم صرفاً به معنای انباشت جمعیت در یک محدوده نیست، بلکه با قابلیت جابه‌جایی و دسترسی به فرصت‌ها همراه شده است.
در مقابل، تهران با وجود توسعه شبکه مترو، همچنان با محدودیت‌هایی در گستره شبکه، ظرفیت ناوگان و پیوند مؤثر مراکز سکونت و فعالیت مواجه است. بر اساس آمارها، سامانه‌های ریلی توکیو روزانه بیش از ۴۰ میلیون سفر انجام می‌دهند، در حالی که میزان جابه‌جایی روزانه با مترو در تهران حدود سه میلیون سفر گزارش شده است. این تفاوت صرفاً یک اختلاف آماری نیست، بلکه بیانگر تفاوت در توان شبکه شهری برای پشتیبانی از تراکم و تأمین دسترسی شهروندان است.
با این حال، نباید تفاوت تهران و توکیو را تنها به برخورداری از حمل‌ونقل عمومی فروکاست. شبکه حمل‌ونقل کارآمد زمانی می‌تواند به بهبود سازمان فضایی منجر شود که با توزیع متناسب مراکز فعالیت و فرصت‌های اقتصادی همراه باشد. اگر اشتغال، خدمات برتر و مراکز اصلی تصمیم‌گیری همچنان در هسته مرکزی متمرکز بمانند، توسعه حمل‌ونقل عمومی ممکن است صرفاً امکان رفت‌وآمد بیشتر به همان مرکز را فراهم کند و وابستگی سکونتگاه‌های پیرامونی به آن را تداوم بخشد.
ازاین‌رو، تفاوت اساسی در نحوه مواجهه با تراکم، علاوه بر ظرفیت جابه‌جایی، به چگونگی استقرار فعالیت‌ها و شکل‌گیری شبکه‌ای از مراکز شهری و منطقه‌ای نیز بازمی‌گردد. در واقع، تراکم زمانی می‌تواند به بخشی از الگوی مطلوب توسعه تبدیل شود که در چارچوب برنامه‌ریزی فضایی، با ظرفیت زیرساختی و محیطی و با دسترسی مناسب به خدمات و فرصت‌ها همراه باشد؛ در غیر این صورت، به عاملی برای تشدید نابرابری دسترسی، افزایش هزینه زندگی و فشار بر منابع تبدیل خواهد شد.
سه سطح ضروری تمرکززدایی
از این منظر، تمرکززدایی از تهران را نباید با انتقال پایتخت یا جابه‌جایی اجباری جمعیت یکسان دانست. مسأله اصلی، بازآرایی فضایی و عملکردی نظام استقرار جمعیت و فعالیت در مقیاس ملی است؛ به‌گونه‌ای که بخشی از فعالیت‌های اقتصادی، صنعتی، اداری و خدماتی، متناسب با مزیت‌ها و ظرفیت‌های مناطق مختلف کشور، در مراکز دیگری مستقر شوند و شهرهای منطقه‌ای بتوانند نقش مؤثرتری در تأمین اشتغال، خدمات و فرصت‌های توسعه ایفا کنند.
تحقق چنین رویکردی مستلزم آن است که تمرکززدایی در سه سطح به‌طور هم‌زمان دنبال شود: نخست، بازتوزیع فعالیت‌ها و فرصت‌های اقتصادی؛ دوم، تقویت شبکه مراکز شهری و منطقه‌ای و زیرساخت‌های ارتباطی میان آنها؛ و سوم، واگذاری متناسب بخشی از اختیارات برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری به سطوح منطقه‌ای و محلی. بدون توجه به این سه سطح، هرگونه جابه‌جایی فیزیکی فعالیت‌ها ممکن است به انتقال مسأله از یک نقطه به نقطه دیگر محدود شود، بی‌آنکه سازوکارهای شکل‌دهنده تمرکز اصلاح شده باشند.
تمایز اقدام عاجل و راهبرد بلندمدت
در این میان، باید میان الزامات مداخله در کوتاه‌مدت و چارچوب ساماندهی بلندمدت مجموعه شهری تهران و البرز تمایز قائل شد. برنامه اقدام عاجل برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز، ناظر بر ضرورت مواجهه فوری با روندهایی است که در صورت تداوم، فشار بر منابع، زیرساخت‌ها و ظرفیت زیستی این محدوده را تشدید می‌کنند.
این برنامه از طریق کنترل بارگذاری جمعیتی و فعالیتی، محدود کردن توسعه‌های جدید نامتناسب با ظرفیت سرزمین، حفاظت از اراضی زراعی و باغی، تعیین سقف قابل تأمین آب و انرژی، پالایش عملکردی صنایع و تقویت حمل‌ونقل عمومی منطقه‌ای، در پی مهار عوامل تشدیدکننده تمرکز و جلوگیری از تثبیت وضعیت نامتوازن موجود است. از این جهت، برنامه اقدام عاجل را باید مجموعه‌ای از تدابیر کوتاه‌مدت و فوری دانست که ضمن کنترل روندهای جاری، زمینه لازم برای اصلاحات ساختاری در افق بلندمدت را فراهم می‌کند.
در مقابل، طرح مجموعه شهری تهران و البرز باید چارچوب اصلی و ملاک عمل برای ساماندهی فضایی و عملکردی این پهنه در بلندمدت باشد. این طرح، برخلاف برنامه اقدام عاجل که بر کنترل و مداخله فوری در روندهای موجود تمرکز دارد، باید مسیر مطلوب تحول مجموعه شهری را مشخص کند؛ از جمله نحوه توزیع جمعیت و فعالیت، نقش و جایگاه مراکز شهری، الگوی گسترش و پیوند سکونتگاه‌ها، سازمان فضایی شبکه حمل‌ونقل، نحوه استقرار فعالیت‌های اقتصادی و صنعتی و نسبت توسعه با ظرفیت‌های محیطی و منابع سرزمین.
به بیان دیگر، برنامه اقدام عاجل در پی آن است که از تشدید مسائل در وضعیت موجود جلوگیری کند، در حالی که طرح مجموعه شهری باید جهت و ساختار مطلوب آینده را تعیین و مبنای هدایت تصمیمات و سرمایه‌گذاری‌ها در بلندمدت قرار دهد. این دو نه جایگزین یکدیگرند و نه در تعارض با هم؛ بلکه اقدامات فوری باید در راستای تحقق اهداف و ساختار فضایی پیش‌بینی‌شده در طرح مجموعه شهری انجام شوند. در غیر این صورت، احتمال دارد تدابیر کوتاه‌مدت، بدون پیوند با یک چشم‌انداز فضایی روشن، به مجموعه‌ای از محدودیت‌های پراکنده و مقطعی تبدیل شوند که استمرار و اثربخشی آنها تضمین‌شده نیست.
مهار بارگذاری و پالایش عملکردی
اهمیت برنامه اقدام عاجل در کنار این چارچوب بلندمدت، در آن است که مسأله را از سطح کنترل رشد کالبدی فراتر می‌برد و به عوامل مؤثر بر شکل‌گیری و تداوم تمرکز می‌پردازد. تعیین ظرفیت قابل تأمین آب و انرژی و لحاظ کردن آن در برآورد جمعیت و فعالیت، جلوگیری از بارگذاری فراتر از ظرفیت طرح‌های توسعه و عمران، حفاظت از اراضی زراعی و باغی، محدودیت ایجاد شهرک‌های صنعتی و مسکونی جدید و تأکید بر توسعه درون‌زا و میان‌افزا، مجموعه‌ای از اقدامات برای مهار فشارهای فزاینده بر پهنه تهران و البرز است.
اهمیت این احکام در آن است که توسعه را از یک فرایند صرفاً مبتنی بر تقاضای زمین و سرمایه، به فرایندی مقید به ظرفیت‌های واقعی سرزمین و زیرساخت‌های قابل تأمین تبدیل می‌کنند.
در کنار کنترل بارگذاری، پالایش عملکردی فعالیت‌ها وجه دیگری از این برنامه را تشکیل می‌دهد. همه فعالیت‌هایی که امروز در تهران و البرز مستقر هستند، ضرورتاً به حضور در این محدوده نیاز ندارند. بخشی از فعالیت‌های صنعتی، به‌ویژه صنایع آب‌بر، انرژی‌بر و آلاینده، می‌توانند با رعایت ملاحظات اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و آمایش سرزمین، به پهنه‌هایی منتقل شوند که از مزیت مکانی و ظرفیت مناسب‌تری برخوردارند.
در مقابل، تقویت فعالیت‌های دانش‌بنیان، پاک، فناورانه و خدمات برتر متناسب با نقش کلان‌شهری تهران می‌تواند به ارتقای کیفیت عملکرد این مجموعه کمک کند. بدین ترتیب، هدف صرفاً کاهش تعداد واحدهای صنعتی یا محدود کردن فعالیت‌ها نیست، بلکه بازنگری در تناسب میان نوع فعالیت، محل استقرار و ظرفیت سرزمین است. این جابه‌جایی‌ها نیز باید با جهت‌گیری فضایی و عملکردی طرح مجموعه شهری و سیاست‌های آمایش سرزمین هماهنگ باشند تا انتقال فعالیت از تهران به ایجاد کانون‌های جدید بارگذاری نامتناسب در سایر مناطق منجر نشود.
حمل‌ونقل منطقه‌ای و مدیریت یکپارچه
در همین چارچوب، توسعه حمل‌ونقل عمومی منطقه‌ای، به‌ویژه شبکه‌های ریل‌پایه و قطارهای حومه‌ای، باید در کنار تقویت مراکز شهری پیرامونی و تأمین خدمات و زیرساخت‌های موردنیاز آنها دنبال شود.
همچنین، مدیریت یکپارچه مجموعه شهری تهران و البرز ضرورتی اساسی است؛ زیرا مسائل این محدوده در مرزهای اداری استان‌ها و شهرها متوقف نمی‌شوند. جریان جابه‌جایی جمعیت، بازار کار، تأمین آب و انرژی، دفع پسماند، آلودگی هوا و شبکه دسترسی، همگی در مقیاس مجموعه شهری عمل می‌کنند و مدیریت جداگانه آنها می‌تواند به تصمیمات ناسازگار و انتقال هزینه‌ها میان واحدهای مدیریتی منجر شود.
اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها و کاهش وابستگی آنها به فروش تراکم نیز از همین منظر اهمیت دارد؛ زیرا تا زمانی که تأمین منابع مالی مدیریت شهری به افزایش بارگذاری ساختمانی وابسته باشد، سیاست‌های محدودکننده توسعه و صیانت از ظرفیت سرزمین با تعارض‌های نهادی و اقتصادی مواجه خواهند شد.
شرط تحقق تمرکززدایی پایدار
بااین‌همه، مهار رشد در تهران و البرز، بدون ایجاد ظرفیت‌های واقعی در سایر مناطق کشور، نمی‌تواند به تمرکززدایی پایدار منجر شود. محدودیت استقرار فعالیت‌ها در مبدأ، زمانی نتیجه‌بخش خواهد بود که در مقصد، زیرساخت‌های مناسب، دسترسی به بازار و شبکه حمل‌ونقل، نیروی انسانی، خدمات عمومی و سازوکارهای اداری و سرمایه‌گذاری فراهم باشد.
در غیر این صورت، احتمال دارد فعالیت‌ها به جای انتقال هدفمند، به حاشیه مجموعه شهری تهران و البرز یا مناطق پیرامونی فاقد ظرفیت کافی منتقل شوند و صورت مسأله، بدون حل شدن، در جغرافیایی دیگر تکرار شود. بنابراین، موفقیت برنامه اقدام عاجل در کوتاه‌مدت و تحقق اهداف طرح مجموعه شهری در بلندمدت، هر دو به پیوند با سیاست‌های آمایش سرزمین، برنامه‌های توسعه منطقه‌ای و تقویت نظام تصمیم‌گیری در سطوح فراتر از محدوده پایتخت وابسته‌اند.
ایمان ارفعی‌مقدم - کارشناس ارشد برنامه‌ریزی منطقه‌ای