مژده نوروزی- کارشناسان و صاحبنظران بی‌توجهی به تعادل جمعیتی و تمرکز جعیت در کلانشهرها و نامتوازن بودن جمیعت و زیرساخت شهرها، عدم دقت لازم در تهیه طرح‌های توسعه و عمران شهری، عدم‌نظارت و کاستی‌های فراوان در این زمینه، مشکلات متعددی را برای شهرها ایجاد کرده و همین موارد برخی از چالش‌ها و موانع پیش روی ارتقای تاب آوری در شهرها هستند. در میزگرد پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی با حضور محمد شکرچی‌زاده، رییس مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، علی بیت‌اللهی، رییس بخش زلزله مرکز تحقیقات و همچنین غزال راهب، رییس پژوهشکده شهرسازی و معماری مرکز، موضوع تاب آوری شهرها، موانع پیش رو و راهکارها مورد بحث و بررسی قرار گرفت.
*شهرهای ما چقدر تاب‌آوری دارند و موانع پیش‌روی تاب‌آوری را شامل چه مواردی می‌دانید؟
مخاطرات تمرکز ۱۷ درصدی جمعیت شهر تهران در یک درصد مساحت
محمد شکرچی‌زاده: تاب‌آوری مربوط به ایران نیست و در دنیا به دلیل صنعتی‌شدن و تغییراتی که در فرآیند روابط انسانی پیش آمده، شاهد تجمع جمیعتی در کلانشهرها هستیم. در شهر تهران ۱۷درصد جمعیت در یک درصد مساحت کشور متمرکز هستند که این تجمع جمعیتی به همراه عوامل خطرزا می‌تواند تاب‌آوری شهرها را با مشکل مواجه کند.
تاب‌آوری بدین‌معناست که در مواقع بحران، شهرها در مدت زمانی مشخص و در فاصله کوتاهی از بحران خارج شده و به شرایط عادی بازگشته و یا حتی در شرایط ایده‌آل بعد از طی بحران، شرایط بهتری پیدا کنند. موضوع ارتقای تاب‌آوری شهرها موضوعی مورد وفاق جامعه بین‌المللی است و در مجموع در حال حاضر، شهرهای ایران وضعیت مناسبی از نظر تاب‌آوری ندارند و باید این موضوع در اولویت بیشتری قرار بگیرد. البته اقدامات مناسبی در دست پیگیری است که کافی نیستند و باید تقویت شوند.
ارتقای تاب‌آوری اولویت دستگاه‌ها شود
برخی از موانع پیش‌روی ارتقای تاب‌آوری شهرها محدودیت بودجه‌ای دستگاه‌ها و سازمان‌هاست. بدین معنا، یکی از چالش‌های مدیریتی کشور، اولویت‌ندادن به ارتقای تاب‌آوری و کاهش خطرپذیری از سوی دستگاه‌ها به دلیل محدودیت منابع مالی است.
* در خصوص تاب‌آوری شهرها وضعیت شهرهای ایران را چطور ارزیابی می‌کنید؟
سکونت ۲۷ درصد جمعیت کشور در ۹ درصد مساحت لرزه‌خیز
علی بیت‌اللهی: با توجه به تعریف تاب‌آوری که باید شهرها پس از بحران بتوانند در مدت زمان کوتاهی بار دیگر به شرایط عادی بازگردند، وضعیت شهرهای کشور، وضعیت مناسبی نیست.
طبق استانداردها، شهرهای تاب‌آور شهرهایی هستند که بعد از بحران بتوانند به کار و فعالیت پیشین خود بازگردند. بسیاری از شهرهای کشور به دلیل رویکرد تاریخی و توسعه نامتوازن بدون در نظر گرفتن زیرساخت‌ها و مخاطرات، تاب‌آور نیستند.
از نظر نقشه پهنه‌بندی خطر زلزله در آیین‌نامه ۲۸۰۰ که نقشه مورد وفاق جامعه مهندسی است و مبنای حقوقی دارد، ۹ درصد از مساحت سرزمین ایران در زون خطر زلزله با خطر بالا قرار دارد که در این ۹ درصد مساحت ۲۷ درصد از جمعیت ساکن هستند و این عدم تعادل و تناسب در قرارگیری جمعیت در زون پرخطر زلزله نشان از عدم تاب‌آوری شهرها و توسعه نامتوازنی است که باید برای آن راهکارهای عملیاتی را در نظر گرفت.
از دیگر مخاطرات جدی شهرها سیل، فرونشست، فروریزش‌ها و فروچاله‌ها هستند. سیل فروردین ۹۸ در بسیاری از شهرها از جمله شیراز، خرم‌آباد، پلدختر، تبریز و دیگر شهرهای درگیر سیل نشان داد که خطر سیل در شهرها جدی است و این مخاطرات با ساخت‌و‌ساز در حریم و بستر رودخانه‌ها و بعضا تغییر مسیر رودخانه‌ها حالت بحرانی‌تر به خود گرفته است. در عین حالی که ساخت‌وسازها نیز از کیفیت نامطلوبی برخوردار بوده و نیازمند تجدیدنظر و نظارت جدید در این زمینه هستیم.
* در خصوص تاب آوری شهرها و مشکلات پیش‌رو وضعیت شهرها از نظر شهرسازی و معماری چگونه ارزیابی می‌شود؟
روند تهیه و تدوین طرح های جامع و اجرای آنها نیازمند اصلاحات اساسی است
غزال راهب: روند تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی و عدم هماهنگی بین واقعیت و وضع موجود، تاب‌آوری را در شهرها به وضعیت نامناسبی تبدیل کرده است. از دید شهرسازی، مساله تاب‌آوری و سکونتگاه‌ها از دو منظر ابزارهای ساختاری-نهادی و پدیدارشناسی کالبدی قابل بررسی هستند. از منظر ساختاری- نهادی، روند طرح‌های توسعه و عمران که ابزار و سند تعیین توسعه شهرها هستند، روند مطلوبی نیست و در عین حال، نظارت‌پذیری در تهیه و اجرای آنها با مشکلاتی روبه‌روست.
معتقدم که در تهیه طرح‌های توسعه و عمران (طرح‌های جامع) دو مشکل وجود دارد. اول آنکه در تهیه این طرح‌ها، دانش فنی تاب‌آوری شهری و اصول تاب‌آوری شهرها در برابر سوانح ملاک‌عمل قرار نگرفته و دستورالعمل‌های روشنی در این‌باره وجود ندارد و از سوی دیگر اطلاعات پایه‌ای که باید در اختیار مشاوران قرار بگیرد نیز وجود ندارد و به روز و منطبق بر واقعیت‌های موجود نیستند.
به همین دلیل در روند تهیه طرح های جامع باید حریم رودخانه‌ها، حریم گسل‌ها و سایر مخاطرات در اختیار مشاوران تهیه‌کننده طرح قرار بگیرد. بر اساس قراردادهای متداول شرح خدمات مشاوره‌ای که سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه کرده است تهیه اطلاعات برعهده کارفرمایان قرار گرفته است تا آنها را در اختیار مشاوران تهیه کننده طرح‌ها قرار بدهند.
همچنین، از دیگر موانع پیش‌روی تاب‌آوری، بازه‌های زمانی محدودی است که برای تهیه طرح‌های توسعه و عمران شهری وجود دارد. عدم اجرای طرح‌های تهیه، تصویب و ابلاغ شده و تخلفاتی که عموما در ساخت و سازها با آن مواجه هستیم، تعرض‌ها و عدم نظارت مدیریت‌شهری، عدم‌آگاهی و عدم شفافیت در معرفی نقاط آسیب‌پذیر شهرها از دیگر موانع پیش‌روی تاب‌آوری شهرهاست. به همین دلیل ضرورت دارد تا نسبت به شفافیت و آگاه کردن جامعه و افکار عمومی در خصوص تاب‌آوری اقدامات بنیادین انجام شود.
*چه راهکارهایی را برای ارتقای تاب‌آوری پیشنهاد می‌کنید و در عین حال مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی در این خصوص چه اقداماتی انجام داده است؟
محمد شکرچی‌زاده: بخشی از راهکارهای مرکز برای ارتقای تاب‌آوری تهیه و تدوین پهنه گسل های اصلی برای برخی از شهرها و استان ها از جمله تهران، تبریز، کرمان و مشهد است. در مطالعاتی که انجام شده، مشخص شده که حدود ۸۰ کیلومترمربع از شهر تهران که ۹ درصد مساحت این شهر را شامل می‌شود در پهنه گسل‌های اصلی قرار دارد که ساختمان‌های پراهمیت واقع در پهنه‌های پرخطر شناسایی و از جمله به وزارت بهداشت برای مقاوم‌سازی و جلوگیری از توسعه بیمارستان‌ها اعلام شده است.
ابلاغ ممنوعیت ساخت و ساز روی حریم گسل‌ها از دیگر راهکارهای ارتقای تاب‌آوری است که رعایت آن از سوی تمامی دست‌اندرکاران الزامی است.
۱۳ سال گذشته نقشه‌های جایکا، وضعیت گسل‌های تهران را مشخص کرده بود اما به دلیل عدم‌هماهنگی بین دستگاه‌ها، در این خصوص اتفاق‌نظری حاصل نشد و مطالعات به فراموشی سپرده شدند. با ممانعت از ساخت و ساز جدید و عدم توسعه در پهنه گسل‌های اصلی گامی بلند برداشته خواهد شد. همچنین علاوه بر مقاوم‌سازی باید با دادن آگاهی به مردم و شهروندان و همچنین مسئولان، کاری کنیم که مردم در هنگام بحران آگاهی لازم را برای مواجه با آن کسب کنند.
اگر بخواهیم به تاب‌آوری برسیم باید روی موضوعات آموزش‌های عمومی، تقویت انجمن‌های مردم‌نهاد، موضوع راه‌های دسترسی، فعالیت کنیم. چه بسا ازدحام جمعیت در مواقع بحران راه های دسترسی را محدود و یا مسدود کنند که این مهم می تواند با آگاهی دادن به عموم شهروندان، حل و فصل شود.
مجموعه‌ای از این اقدامات در رابطه با تاب آوری احصا شده است و سازمان مدیریت بحران راه‌های دسترسی را در مواقع بحران به صورت تئوری درآورده است و پایگاه‌هایی را ایجاد کرده تا در مواقع بحران آنجا به امدادرسانی مبادرت کنند. اما در عین حال، تا نقطه مطلوب فاصله زیادی داریم.
قانون مدیریت بحران جدید که در شهریورماه ابلاغ شد، قانونی کارآمد است. مرکز تحقیقات، برنامه اجرایی بند ض ماده ۱۴ قانون مدیریت بحران را که وظایف مرکز تحقیقات را در این خصوص تعیین و تدوین کرده و این برنامه اجرایی برای وزارت راه و شهرسازی ارسال شده است. امید است تا آن برنامه به شکل آیین‌نامه اجرایی ذیل قانون تصویب شود و با آن برنامه بتوانیم گام‌های موثری را در خصوص ارتقای تاب‌آوری برداریم.
گفتمانِ تاب‌آوری شهری در برنامه‌ریزی شهری وارد شود
یکی دیگر از راهکارها نیز تغییر پارادایم و گفتمانِ توجه به تاب‌آوری شهری به عنوان یک موضوع مهم در برنامه ریزی شهری است که باید ملاک‌عمل قرار بگیرد و این تغییرات در فضای مدیریت شهری وارد شود.
حوادثی که در چهارسال اخیر رخ داد، نشان داده که شهرهای ما وضعیت نامناسبی دارند. باید از اختیارات قانونی خود استفاده کنیم تا بیش از این برای شهرها و مردمان ساکن در آنها خطر ایجاد نشود. بدین معنا در موضوع مدیریت ریسک چندین مورد را ملاک‌عمل قرار دهیم. اول آنکه ریسک‌های موجود را کم و از ایجاد ریسک جدید جلوگیری کنیم. در عین حال، مقاوم‌سازی را در بافت‌های ناکارآمد پیگیری کنیم که اینکار در وزارت راه و شهرسازی به عنوان اولویت در حال انجام است.
همچنین، نصب سامانه پاسخ سریع زلزله، نصب دستگاه‌های شتاب نگار، هماهنگی و همکاری با شرکت بازآفرینی شهری برای انتخاب محلات هدف بازآفرینی شهری که در پهنه گسل‌های اصلی قرار دارند برای بهبود وضعیت راه های دسترسی و ارتقای تاب آوری موثر هستند.
* نظر شما در خصوص موانع پیش‌رو و راهکارهای ارتقای تاب‌آوری شهرها چیست؟
وجود ۱۰ میلیون واحد مسکونی بدون اسکلت در کشور
علی بیت‌اللهی: بر اساس آخرین آمار، از ۲۳ میلیون واحدمسکونی حدود ۱۰ میلیون واحد مسکونی بدون‌اسکلت هستند و در بافت‌های فرسوده کلانشهرها و حاشیه شهرها از جمله تهران، از مجموع یک میلیون و ۱۰۰ هزار پلاک ساختمانی، حدود ۲۵۰ هزار پلاک ساختمانی در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد قرار دارند. همچنین، حدود ۶۰ درصد پلاک‌های ساختمانی علاوه بر تعریف فرسودگی ناپایدار هستند و مقاومت لازم را در برابر مخاطرات ندارند.
از جمله راهکارهای ارتقای تاب‌آوری، کاهش ریسک است. قانون جدید مدیریت بحران و توجه به آن می‌تواند بخش عمده‌ای از مشکلات را در خصوص تاب‌آوری کاهش دهد. همچنین با تلاشی که در وزارت راه و شهرسازی برای تغییر وضعیت در بافت‌های ناکارآمد در حال انجام است به نظر می‌رسد آینده روشنی برای ارتقای تاب‌آوری، پیش‌رو باشد. در دولت یازدهم اقدامات و آگاهی‌رسانی‌های خوبی در خصوص تعیین حریم گسل ها و تصویب و ابلاغ و اطلاع‌رسانی آنها، همچنین در خصوص موضوع فرونشست انجام شد. اما آنقدر بار امانت بزرگ است که نیازمند همکاری بیشتری در این خصوص هستیم. همچنین، یکی از نقص‌های موجود، ناکارآمدی نظارت است. بدین معنا باید بازنگری در وظایف شهرداری‌ها و بازنگری عمده در سیستم نظارت انجام شود.
در عین حال، عدم نظارت صحیح بر ساخت وسازها از دیگر موانع ارتقای تاب‌آوری است. به همین دلیل، برای تاب‌آوری چهار ویژگی پایداری سیستم، چالاکی سیستم، ظرفیت جایگزینی سیستم، و ساختار سازمانی را باید ملاک عمل قرار دهیم.
*راهکارها و پیشنهاداتی که از منظر شهرسازی باید برای تاب‌آوری شهرها ملاک‌عمل قرار بگیرد، چه مواردی است؟
تهدید تاب‌آوری شهرها از عدم نظارت‌پذیری شهری نشات می‌گیرد
غزال راهب: تاب‌آوری از بُعد کالبدی نیز باید موردتوجه قرار بگیرد. بدین‌معنا، اصول شهرسازی کمک حال تاب‌آوری شهری است. از این منظر، باید سکونتگاه‌ها در جایی بنا و یا توسعه یابند که کمترین مخاطرات را داشته باشند و یا در جاهای پرخطری که شهرها بنا شده‌اند، توسعه و جمعیت‌پذیری جدیدی رخ ندهد. میزان تراکم‌پذیری، توزیع متعادل جمعیتی، امکاناتی و زیرساخت‌ها در شهرها از دیگر مواردی است که در صورت رعایت آنها شهرها به سمت ارتقای تاب‌آوری سوق داده می‌شوند.
همچنین، مقاوم‌سازی ساختمان‌ها و زیرساخت‌های شهری، توزیع مناسب جمیعت، پیش‌بینی راه‌های دسترسی و پیش‌بینی ایجاد فرم‌هایی برای شهر متناسب برای مقابله با بحران، سانحه و خطرپذیری از دیگر راهکارهای ارتقای تاب آوری است.
در ایران تهدید تاب آوری شهرها بیشتر از محل عدم نظارت‌پذیری شهری و ساخت و سازهای غیرمجاز و عدم رعایت ضوابط است. اگر بر نظارت‌پذیری در شهرها و نظارت بر انجام طرح های توسعه و عمران انجام می شد شاهد تاب آوری نسبی در شهرها بودیم.
با توجه به تاب‌آور نبودن شهرها و به ویژه تهران مسئولیت تاب‌آوری شهرها مستقیما برعهده کدام وزارتخانه، نهاد و ارگانی است؟
محمد شکرچی‌زاده: در مورد تاب‌آوری، ارگان‌های مختلفی نقش‌آفرینی می‌کنند. هلال‌احمر برای امدادرسانی و آموزش‌های امدادرسانی، آموزش‌های فنی و حرفه‌ای، و دانشگاهیان نقش عمده‌ای دارند. اما در عین حال، سرپرستی همه این اقدامات و فعالیت‌ها بر عهده سازمان مدیریت بحران وزارت کشور است.
نقش وزارت راه و شهرسازی در بحران‌ها و تاب‌آوری چیست؟
محمد شکرچی‌زاده: وزارت راه و شهرسازی در امر تدوین مقررات ساختمان، آیین‌نامه‌های ساخت و ساز در برابر زلزله، طرح‌های تفصیلی شهری، تعیین کاربری اراضی، مسائل مربوط به شهرسازی، مسایل مربوط به حمل و نقل و بازکردن راه‌های امدادی و خروج نقش دارد. در واقع عمده کار و نقش وزارت راه و شهرسازی، ساخت‌و‌ساز، نظارت‌عالیه بر ساخت و ساز، توسعه شهری، شهرسازی، بازبینی طرح‌های توسعه تفصیلی شهری است که مجموعه آنها به تاب‌آوری شهری می‌انجامد.
مشخصا در مواقع بحران کدام ارگان، سازمان و یا وزارتخانه مسئولیت مستقیم دارد؟
محمد شکرچی‌زاده: در مواقع بحران و در تمامی شهرهای کشور، مسئول مستقیم وزارت کشور و یکی از سازمان‌های تابعه وزارت کشور یعنی سازمان مدیریت بحران کشور نقش دارد. اما در شهر تهران، سازمان پیشگیری و مدیریت بحران امر بحران را پیگیری می کند. در عین حال، در قانون قدیم مدیریت بحران، مسئول مدیریت بحران شهر تهران نیز علاوه بر وزیر کشور، شهردار تهران نیز بود که در قانون جدید، مسئولیت مدیریت بحران شهر تهران به وزارت کشور سپرده شد.