به گزارش پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی، بررسی این موارد در قالب مفاهیم مختلف، بیش از دو دهه سابقه دارد. در این سابقه، فارغ از ماهیت سیاست‌ها و راهبردهای كلان و عملیاتی اتخاذ شده، تامین مالی این موضوع به طرق مختلف صورت پذیرفته است. در این مسیر، نقص‌هایی دیده می‌شود كه موشكافی تخصصی دلایل و شرایط را حائز اهمیت می‌سازد.
بر این اساس بهروز هادی‌زنوز عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی و پژوهشگر در حوزه اقتصاد شهری برای آسیب‌شناسی رویه‌های تامین مالی طرح‌های بازآفرینی شهری در ایران گفت‌وگویی با موضوع «تامین مالی در بازآفرینی بافت‌های فرسوده شهری» انجام داده است که متن این مصاحبه به شرح زیر خواهد بود:
به عنوان مقدمه پیشینه این موضوع را چگونه می‌بینید؟
این موضوعی كه انتخاب كرده‌اید در ایران بسیار مهجور است؛ من سوابقی در این خصوص ندیدم كه به این موضوعات و هزینه‌های آن، با در نظر گرفتن تمام ابعاد اجتماعی، اقتصادی و ... بپردازد. دركی كه از تحلیل هزینه و فایده این طرح‌ها وجود دارد عموما درك نادرستی است و هر مشاور به تشخیص خود به گوشه‌ای از این موضوع پرداخته است. در كشورهای پیشرفته دولت‌ها، اعم از دولت مركزی و محلی، به تدوین كتابچه‌های راهنما می‌پردازند و این كتابچه‌ها را در عمل به‌كار می‌برند و هرچند سال یك‌بار آن‌ها را بازخوانی و تصحیح و تكمیل می‌كنند. در این كشورها، تصمیم بر اساس ارزیابی پیش و پس از اجرای پروژه ساخته می‌شود. به طور مثال، در كشورهای اروپایی، بعد از جنگ جهانی دوم، سرمایه‌گذاری به سوی هدف تامین مسكن عمومی یا مسكن اجتماعی سوق داده شد. اما پس از چند دهه، پیامدهای اجتماعی را در پی داشت كه منجر به تفكر جامع‌اندیشی به تمام ابعاد اقتصادی، اجتماعی، محیط‌زیستی و كالبدی شد.
امروزه تعریفی كه از بازآفرینی شهری داریم، هم دارای ابعاد كالبدی است و هم دارای مسائل اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی. پرداختن به مجموعه ابعاد به این معناست كه دولت‌ها (دولت محلی و دولت مركزی) هزینه می‌كنند و مایل‌اند مزایای اجتماعی آن پروژه را بدانند. همچنین مسئله ارزشیابی این پروژه‌ها از دید اقتصادی جامعه مطرح می‌شود نه از دید خزانه‌داری یا بودجه شهرداری. این‌ها كلیاتی است كه بنده برای ورود به بحث لازم می‌دانم.
همان‌طور كه می‌دانیم، در حال حاضر، بازآفرینی به عنوان یك اقدام، برنامه‌ریزی می‌شود و بودجه برای آن تنظیم می‌شود. اما آیا شهرها نیز سازوكاری درونی برای نوگردانی خود دارند؟
اساسا پیدایش و رشد شهرها و نحوه تخصیص منابع در شهرها كه منجربه نوسازی و بهسازی می‌شود موضوعی است كه در اقتصاد شهری مورد بحث قرار می‌گیرد. شهر بر دو پایه استوار است یكی صرفه‌های مقیاس و دیگری صرفه‌های تجمل. شهر جایی است كه بازار وسیع از نیروی كار با تخصص‌های متنوع دارد و بنابراین دسترسی به تخصص‌ها در شهر تسهیل می‌شود. شهر جایی است كه بازار بزرگ دارد و این بازار بزرگ بهره‌گیری از صرفه‌های مقیاس رو برای شركت‌ها تسهیل می‌كند. شهر جایی است كه در آن تخصص و تقسیم كار وجود دارد و بخشی از محصولاتش را صادر می‌كند، به این محصولات فعالیت‌های پایه‌ای شهر می‌گوییم.
چرا صنایع، خدمات و فعالیت‌ها در شهر متمركز می‌شود؟ این ناشی از صرفه‌های همجواری است؛ یعنی فواصل كوتاه می‌شود؛ هزینه حمل ونقل كمتر می‌شود و مبادله اطلاعات آسان‌تر می‌گردد و این تجمع خودش برای هر بنگاه صرفه به وجود می‌آورد. بنابراین حضور در شهر برای شركت‌ها موجب می‌شود كه به بازار كار وسیع، خدمات فنی، مراكز پژوهشی، زیرساخت‌های بزرگ و مجهز و غیره دسترسی داشته باشند. بر این اساس، علت وجودی بسیاری از شهرها (در جهان معاصر)، تقسیم كار و تخصص در سایه صرفه‌های مقیاس و صرفه‌های تجمل می‌باشد. وقتی به دلیل فعالیت پایه‌ای در شهر، شركت‌ها و فعالیت‌هایی شكل می‌گیرد، نیروی كار جمع می‌شود. این نیروی كار احتیاج به مسكن، تفریح، گذران اوقات فراغت، آموزش، بهداشت و درمان و... دارد. بنابراین فعالیت اصلی اقتصادی شهر كه صادراتی است، شكل می‌گیرد؛ نیروی كار آنجا جمع می‌شود و برای رفع مایحتاج این نیروی كار فعالیت تبعی به وجود می‌آید. به دلیل مجموعه این مزایا است كه امروزه بیش از ۶۴ درصد از تولید جهانی در ۲۰ درصد مناطق جهان متمركز است.
شهر را می‌توان جایی دانست كه تراكم جمعیت از اطرافش بیشتر است. هر شهر نیز دارای مزیت مكانی است كه به دلایل مختلف پیش می‌آید. مثلا بندرعباس چون در كنار آب‌های عمیق و در جایی قرار دارد كه می‌شود اسكله‌هایی برای پهلوگیری كشتی‌های بزرگ، در آن ایجاد كرد؛ تبدیل به یك شهر شده است و یا یزد شهری است كه در آن زغال‌سنگ و سنگ‌آهن بهره‌برداری می‌شود و به یك شهر معدنی تبدیل شده است. تهران نیز به دلایلی پایتخت كشور شد و در ادامه، مزیت‌های اقتصادی بر مزیت‌های آن افزوده شد؛ جمعیتش رشد كرد، بازارش بزرگ شد و در آن صرفه‌های مالی ایجاد شد. در حال حاضر، یكی از بزرگترین مراكز مالی و صنعتی و دانشگاهی كشور شده است. بنابراین هر شهری یك علت وجودی دارد كه مزیت مكانی آن است و یا مزیت خلق شده‌ای است كه در طول زمان در آن شهر ایجاد شده است. این شهرها تحت این موارد رشد می‌كنند و هرچقدر كه رشد می‌كنند، بر این مزیت‌ها افزوده می‌شود.
اما شهرها به جایی می‌رسند كه بر اثر ازدحام مانند ترافیك و آلودگی هوا و از سویی مدیریت شهری، رشد شهر متوقف می‌شود و شهر در اطراف خود گسترش می‌یابد. الان شهر تهران ۵۵ نقطه شهری در اطراف خود دارد و در حال از دست دادن مزیت مكانی خودش است. بنابراین باید یك سیاست عدم تمركز وجود داشته باشد. وقتی شهر شكل می‌گیرد، بخش خصوصی به قصد انتفاع و سود فعالیت اقتصادی را در شهر متمركز می‌كند و شركت‌ها و واحدهای خدماتی،تفریحی، رستوران‌ها، سینماها، ورزشگاها و غیره ایجاد می‌شوند. در ادامه، نیاز به مسكن زیاد می‌شود. بنابراین انبوه‌سازی برای تامین مسكن به وجود می‌آیند. در درون شهر، منابع كمیاب اقتصادی عمدتا از طریق سازوكار بازار، توزیع و به فعالیت‌های مختلف تخصیص پیدا می‌كند. منتها چون همجواری‌ها ممكنه مسئله‌ساز باشد و نظام بازار در تخصیص منابع مثل زمین و منابع مالی مثل اعتبارات و مستقلات ناكارآمد است، برنامه‌ریزی شهری ضرورت پیدا می‌كند و مقام عمومی وارد می‌شود.
قابل ذكر است كه به لحاظ تاریخی تا وقتی مسئله فاضلاب شهری حل نشده باشد، شهرهای خیلی بزرگ به وجود نیامده است؛ چون انواع بیماری‌ها ایجاد شده است. بنابراین به تدریج تكنولوژی ساختمان تغییر كرده تا بتواند تراكم را پاسخگو باشد، به تدریج حمل ونقل شهری تسهیل شده است تا بتواند جمعیت انبوه را جابه‌جا كند. پس شهر با این ساز و كار شكل می‌گیرد و گسترش می‌یابد. نكته بعدی این است كه نظام بازار نمی‌تواند مسئله عدالت اجتماعی را حل كند.
نظام بازار لزوما به تامین كار و حداقل معیشت برای همه نمی‌انجامد به خصوص در كشورهای در حال توسعه؛ چون در این كشورها یك نا هم‌ترازی وجود دارد. ایران در قرن ۱۹، مرگ ومیر بالا همراه با زادو ولد بالا داشته است. از دوران رضاشاه به بعد، مرگ ومیر كم و زاد و ولد بیشتر می‌شود. رشد جمعیت بالا می‌رود و بخش اعظم این جمعیت در روستاها بوده‌اند. منابع طبیعی كفاف نمی‌دهد و آن‌ها به شهرها به شهرها هجوم می‌آورند ولی در شهرها شغل متناسب با تقاضا و عرضه نیروی كار به وجود نمی‌آید و آن‌ها حاشیه‌نشین و فقرای شهری می‌شوند. پس در كشورهای در حال توسعه، فقر و عدم توزیع نابرابر جمعیت یك پدیده مهم است. این افراد وقتی به شهر می‌آیند، یا تمكن مالی ندارند و در حاشیه شهرها متمركز می‌شوند؛ و یا وارد بافت شهر می‌شوند و ترجیح می‌دهند در كنار مشاغل باشند. چون ساعت كار طولانی دارند و تحمل هزینه رفت‌و آمد به لحاظ وقت وهزینه را ندارند. پس آن‌ها در مراكز فعالیتی و خدماتی شهر متمركز می‌شوند. نكته اینجاست كه برای بخش خصوصی صرف نمی‌كند كه مراكز كهنه را بكوبد و دوباره بسازد. بخش خصوصی ترجیح می‌دهد در زمین‌های نو و آباد شهری سرمایه‌گذاری كند.
به طور مثال، دشتی مثل تهران از نظر تاریخی به سمت شمال رشد می‌كند، البته در شرق و غرب هم رشد دارد. ولی بیشتر به سمت شمال رشد می‌كند و اتفاقی كه می‌افتد این است كه ساخت و سازهای مناطق ۷، ۸ و ۱۲ دچار كمبود سرمایه‌گذاری می‌شوند. در تهران، طبقات نوساخته تمایل به داشتن خانه ویلایی در جاهای خوش آب وهوا دارند. بنابراین بهتر است در منطقه ۱ و ۲ برایشان مسكن ساخته شود. پس سرمایه‌ها و نظام بازار منابع را به سمت نیازهای ۳ یا ۵ دهك بالا می‌برد و سرمایه‌گذاری در دهك‌های پایین انجام نمی‌شود و اگر هم انجام شود، به صرفشان نیست. اینجا است كه خانه‌های مسكونی قدیمی، از جمعیت قبلی تهی می‌شود و ارزش استیجاری و هزینه نگهداری و هزینه خرید خود را از دست می‌دهد.
بافت اجتماعی قدیم از هم می‌پاشد و فقرا به آنجا می‌آیند و همراه خود فقر و فحشا، خشونت و بی‌توجهی به ساخت وساز را می‌آورند. بنابراین نظام بازار نمی‌تواند به مسئله عدالت اجتماعی، بیكاری، فقر، حاشیه‌نشینی و ... جواب‌گو باشد. برخورد شهرداری‌ها با این مسئله معطوف به استانداردهای غربی و نیازهای آدم‌های پول‌دار است. به طور مثال، در طرح جامع شهر تهران حداقل تفكیك ۲۰۰ متر است و در حالی كه بالای ۳۰ درصد پایین‌شهر خانه‌های ۵۰ متری دارند. بر این اساس، راهكار تجمیع پیشنهاد می‌شود و پیامدهای آن برای فقرا بالاجبار در نظر گرفته نمی‌شود.
ما خطر زلزله و پیامدهای آن را می‌دانیم و از طرفی دیگر، بنیه كم مالی ساكنان بافت فرسوده و بودجه محدود بخش عمومی را نیز شاهدیم. با این اوصاف، چگونه می‌توان نوسازی را پیش برد؟
یك مقام عمومی محلی به چند طریق می‌تواند مداخله كند؟ یكی از طریق امرو نهی مثل مقررات ساخت وساز یا مقررات كاربری. در این مسیر، فقط قاعده می‌گذارد كه چه كارهایی مجاز و چه كارهایی غیرمجاز است و برای مقام عمومی هم هزینه زیادی ندارد ولی این تصمیمات برای مردم هزینه دارد. گاهی مقام عمومی مستقیما آستین بالا می‌زند و سرمایه‌گذاری می‌کند مثلا املاک مجاور را خریداری می‌كند راهی را عبور می‌دهد یا املاکی را می‌خرد و فضای سبز ایجاد می‌کند. پس از طریق مداخله مستقیم سرمایه‌گذاری می‌کند. گاهی مقام عمومی نظام انگیزشی را تعبیه می‌کند و بخش خصوصی را وادار به انجام کار می کند. مثلا تراکم اضافه، وام، اجازه تجمیع و ساخت‌وساز داده می‌شود و انگیزه سرمایه‌گذاری ایجاد می‌شود. در دخالت‌های غیر مستقیم باید ببینیم که آیا اهرم سیاست‌گذاری در دست است یا خیر. شما نمی‌توانید درحوزه‌ای دخالت کنید که اهرمش دست شما نیست.
تاکنون در راستای نوسازی هزینه شده است ولی مجموع شرایط حاصل رضایت‌بخش نیست. یعنی برای چیزی بودجه و وقت صرف کرده‌ایم که مورد رضایت ما و مردم و ناظر بیرونی نیست. به نظر شما دلیلش چیست؟
وقتی مسئله محیط‌زیست درسطح کل شهر مطرح می‌شود، شما نمی‌توانید درسطح محله حلش کنید. وقتی مسئله بیکاری درسطح ملی مطرح است نمی‌توان درسطح محلی حل کرد. مسائل کسب و کار هم بدین ترتیب است. چیزی که ما متوجه نشده‌ایم این است که در جوامع پیشرفته مثلا در آمریکا بیکاری از بحران خارج شده است و زیر ۶ درصد است؛ پوشش بیمه‌های اجتماعی و بیمه بیکاری است، مثلا تا ۶ ماه کل حقوق و بعد از آن نصف حقوق دریافت می‌شود. در غرب، نظام اقتصادی طوری کار می‌کند که رشد مستمر و پایدار درازمدت را تنظیم می‌کند؛ جمعیت رشدش به حداقل رسیده است و غرب در مرحله گذار جمعیت نیست. به طور مثال، رشد شهرنشینی درچین خیلی خیلی کند است و نظام اقتصادی در جهت افزایش فرصت‌های شغلی و افزایش درآمد سرانه کار می‌کند، بیمه‌های اجتماعی و سیستم رفاهی درصدد پوشش اقشار آسیبۤپذیر می‌باشند و درآن میان در سطح کلان از محیط زیست هم مراقبت می‌شود و ترافیک هم به خوبی مدیریت می‌شود.
حالا من سوالم این است که اگر سیستمی داشته باشیم که کلش بد کار می‌کند یعنی کلش بیکاری، فقر، آلودگی و نابرابری ایجاد می‌کند و شهرداری هم می‌خواهد همه مسائل را حل کند؛ آیا می شود؟ ابتدا درسطح کلان باید درست کار شود و باید مسئله بافت‌های فرسوده موارد استثنایی باشد و برای این‌ها تمهیدات ویژه اندیشیده شود. اگر کل نظام اقتصادی ایران طوری کار کند که جمعیت درعرض ۴-۵ سال دو برابر شود و درآمد و تولید ناخالص سرانه رشد منفی داشته باشد؛ شهرداری می‌خواهد چه چیزی را حل کند؟!
حال این تمهیدات وقتی کارآمد است که:
۱-نظام اقتصادی اجتماعی درست تعبیه شده باشد و درست کار کند.
۲- رشد جمعیت مهار شده باشد.
۳- رشد شهرنشینی به یک حالت توازنی برسد.
۴- بیمه‌های اجتماعی و رفاهی کار خود خود را انجام بدهند و همه درجهت بهبود باشند.
یکی از تناقض‌هایی که وجود دارد این است که وقتی می‌گوییم بازآفرینی شهری بعد کالبدی، اقتصادی و اجتماعی و محیط‌زیست دارد که ۳ بعد آن از بیرون هم بر بافت تاثیر می‌گذارد. این یک مسئله خیلی جدی است که باید درک کنیم. مسئله بعدی به نوع برنامه‌ریزی شهری و مداخلات نوسازی برمی‌گردد. بر اساس شرح خدمات به دست معمارها سپرده می‌شود و راه‌حل نیز به تجمیع منتهی می‌شود. کار شهرساز نیز این است که سرمایه‌ها را ضرب و تقسیم کند و بدون توجه به مالک‌ها یک سری خطوط قرمز و سبز بکشد و فضای سبز را مشخص کند. در ادامه، یک اعتلاف با بسازو فروش برای تجمیع رخ می‌دهد و خانه‌هایی دست مردم داده می‌شود كه نظارت كیفی بر آن‌ها صورت نگرفته است. كسانی نیز برای سكونت به آنجا می‌آیند كه فرهنگ آپارتمان‌نشینی ندارند.
طبقه متوسط نیز به علت مشكلات فرهنگی و اجتماعی، مشتاق زندگی در این مناطق نیستند. بنابراین استقال پایین خواهد بود و برای سرمایه‌گذار نیز صرفه برای سرمایه‌گذاری وجود ندارد.
نكته دیگر این است كه ۳۰ درصد اقتصاد شهری ما غیررسمی است یعنی بخشی از مردم از طریق فعالیت‌های خانگی زندگی می‌كنند و كارگاه، فروشگاه یا دكان آن‌ها كنار منزلشان است یا در خانه دار قالی یا مرغداری دارند. این شیوه زندگی آن‌ها است؛ یعنی با آپارتمان‌نشینی و اعیان‌سازی كارش را از دست می‌دهد و به جای دیگری می‌رود و همان كار را راه می‌اندازد. بنابراین یك شهرسازی تعویضی رخ می‌دهد. علت این است كه بین منافع اجتماعی و منافع جامع شعری و منافع شهرداری و منافع سرمایه‌گذار و آثار توزیعی تصمیمات تمایزی قائل نیستیم. اینجاست كه تحلیل هزینه و فایده به كمك می‌آید. تحلیل هزینه و فایده اقتصادی، نه از طریق دید شهرداری و نه از دید سرمایه‌گذار و تامین‌كننده مالی؛ بلكه همه مهم‌اند. یك حسن تحلیل هزینه و فایده این است كه به تصمیم‌گیران یاد می‌دهد كه چه مراحلی را باید طی كنند:
۱.مشكل یا فرصت را مشخص كنید. تعریف درست مشكل نصف راه است.
۲. اول سیاست‌ها و دوم پروژه‌ها با راه‌حل‌ها را مشخص كنید. برای هر مشكلی ممكن است چندین راه‌حل وجود داشته باشد.
۳. سیاست‌ها یا پروژه‌ها یا راه‌حل‌ها را ارزیابی كنید.
۴.مهارت‌ها و نیازهای بودجه‌ای و تداركات لازم را در نظر بگیرید، یعنی بودجه مدیریت و تداركات و نیروی انسانی را بازبینی كنید.
برای ارزیابی سیاست نیز كارهای زیر لازم است:
۱. فرض كنید شما هیچ كاری نكنید؛ چه اتفاقی می‌افتد؟
۲. شناسایی افرادی كه منتفع یا متضرر می‌شوند.
۳. شناسایی فواید و هزینه‌ها و تخصیص آن‌ها به دوره‌های زمانی. یعنی هم هزینه‌ها در زمان صرف می‌شوند و هم فایده‌ها در زمان عاید می‌شوند. این طور نیست كه مثلا در یك نقطه از زمان بایستد تا منبع اشتغال ایجاد گردد.
۴. سوال بعدی این است كه این قدر اشتغال برای چه مدت می‌باشد؟ پس فایده‌ها و هزینه‌ها را كمی كنید و اگر دقیق نیست یك دامنه برایش بگذارید. چون این فواید و هزینه‌ها در طول تاریخ توزیع می‌شود.
۵. بعد از آن این سوال را مطرح كنید كه آیا نتایج به دست آمده از تحلیل به اندازه كافی روشن است؟ اگر نه، آیا سرمایه‌گذاری بیشتر در تحقیقات ارزش دارد؟ و اگر دارد همین گام‌ها را دوباره تكرار كنید. یعنی قبل از ورود به هر اقدامی می‌بایستی این مراحل انجام گیرد. شما باید آشنا شوید كه چطور فواید را اندازه‌گیری كرده تا درست عمل كنید و در نهایت تبدیل به پول شود.
به عنوان آخرین سوال،در بحث كمبود منابع، آیا احساس نیاز به بحث در مورد تامین مالی برای شهرداری واقعی است و آیا باید به دنبال شیوه‌های جدید برای تامین مالی بود؟
افراد متخصص، ابزارهای مالی ممكن را بررسی كرده‌اند و توصیه نوشته‌اند؛ مانند روشن توزیع اوراق مشاركت. ولی مسئله این است كه در تحلیل هر طرحی، علاوه بر هزینه و فایده اجتماعی، باید یك جدول مصارف و منابع وجود داشته باشد؛ باید دید منابع و مصارف كدام‌اند و از كجا تامین می‌شوند؛چه هزینه‌هایی در پی دارد؛ درآمد و عادات طرح چه خواهد بود؛ بازپرداخت و پوشش منابع از كجا تامین می‌شود. بنابراین علاوه بر تحلیل هزینه و فایده برای یك جامعه، تامین مالی نیز به برنامه‌ریزی نیاز دارد. شما باید بدانید كه منابع استقراضیرا ازكجا می‌خواهید پوشش دهید؛ ریسك و هزینه آن چقدر است و گزینه‌های مختلفی كه پیش روی است را باید ببینید.
روش‌های مختلف تامین مالی وجود دارد. باید گزینه‌های مختلف مالی را از طریق جدول منابع و مصارف بسنجید و تحلیل ریسك و تورم هم انجام شود كه نتیجه مشخص شود كه آیا می‌توانید بدون اینكه بدهی و جریمه بالا بپردازید از پس كار برآیید. در خیلی جاهای دنیا، خود شهروندان در طرح‌های مالی مشاركت می‌كنند یعنی ممكن است مشاركت بخش خصوصی و عمومی را در كار بیاورند یا بهای خدمات را از شهروندان وصول كنند و به داخل جداول بیاورند و غیره. پس در كنار هزینه و فایده از دید جامع شهری یك تحلیل هم از دید موسسه شما لازم ایت. باید دید آورده غیرنقدی مالكین و آورده نقدی بسازو بفروش‌ها چقدر است و چه زمانی عایدی طرح ایجاد می‌شود و یا اگر تامین مالی از طریق استقراض است، سود و بهره و اقساط آن چقدر است. همه موارد باید كمی شود و در جداول با مفروضات واقع‌بینانه سنجیده و تراز شود و تا وقتی تراز نشده است، نباید دست به كاری زد.
دولت‌ها به این نتیجه رسیده‌اند كه به قد وسعشان مداخله كنند و مداخله خارج از توان مالی با شكست مواجه می‌شود. پس اگر نمی‌توانید منابع را متناسب و كامل تجهیز كنید، به قدر وسعتان دخالت كنید. این درسی است كه دولت‌ها گرفته‌اند./
منبع: نشریه اینترنتی نوسازی
نظر شما