شناسهٔ خبر: 15212 - سرویس مسکن و شهرسازی
نسخه قابل چاپ

گفت‌وگو با کامبیز نوروزی حقوقدان و کارشناس قوانین شهری

زندگی در شهری کافکایی/ نسبت حقوق شهروندی با کالایی به وسعتِ شهر

کامبیز نوروزی می‌گوید شهری را تصور کنید که همه در آن از یک ویرانی سود می‌برند، در عین اینکه خودشان هم ویران می‌شوند. این تصویری است که کامبیز نوروزی، حقوقدان از وضعیت شهرهای ما و به‌خصوص تهران ارائه می‌دهد. جایی که در آن همه سعی می‌کنند از شرایط نامساعد برای بهبود شرایط خودشان استفاده کنند. وضعیتی که او تشریح می‌کند، وضعیتی نیست که قانون بتواند آن را اصلاح کند.

شادی خوشکار: اینجاست که حرف آخر را می زند که: «حقوق در فرآیندهای خودش از کارکرد ساقط می‌شود. بخشی از آن چیزی که می‌تواند حقوق را احیا کند یا به آن قدرت ببخشد ارادۀ سیاسی است. به هر حال بخش‌های بزرگی از ضمانت اجرایی حقوق در ساختار سیاسی قرار دارد. حقوق مدرن و موضوعه توسط ساختار قدرت است که ضمانت‌های اجرایی‌اش کار می‌کند. هر اندازه ساختار قدرت کارآمد باشد یا اراده داشته باشد ساختار حقوق عملکرد خواهد داشت. پلیس سر چهارراه که دوست شماست شاید از اینکه شما از چراغ قرمز عبور کنید چشم‌پوشی کند. اینجا دیگر آن مقررات راهنمایی فایده ندارد. اینجاست که اراده سیاسی باید شکل بگیرد تا وضعیت نظم حقوقی در مدیریت شهری احیا شود.» با این حقوقدان درباره وجوه قانونی و حقوقی کالایی‌شدن شهر، نقض حقوق شهروندی و حریم‌های شهری گفت‌وگو کرده‌ایم.

فکر می کنم بد نباشد اگر بحث‌مان را با تعریف حریم انسان در حقوق شروع کنیم و بعد به بحث غیاب حریم‌ها در شهر برسیم و اینکه کالایی‌شدن شهر در حقوق چه‌طور تعریف می‌شود؟ تصور ایده‌آل در طراحی شهری این است که شهر باید محیط مناسبی برای شهرنشین باشد و امنیت او را تامین کند. این تعاریف چقدر در قانون منعکس شده‌اند و چقدر می‌تواند در جامعه ما قابل دسترسی باشد؟

در اندیشۀ حقوقی متداول در ایران غفلت بزرگی وجود دارد و ابعاد موضوعی را در تحلیل‌های حقوقی فراموش می‌کنند. به منظور هر بحث حقوقی اول باید بفهمیم که در مورد چه چیزی داریم صحبت می‌کنیم و مولفه‌های اصلی آن سوژه چیست. زمانی که با اتومبیل دهۀ ۴۰ میلادی روبه‌رو هستیم که از نظر سرعت و ایمنی و استقامت یک ویژگی‌هایی دارد، با اتومبیل‌های قرن ۲۱ تفاوت دارد و شاید ساختارش دگرگون شود. اصول پایه یکی است اما ساختار تغییر می‌کند. مثلا سرعت مجاز برای آن اتومبیل با مفهوم سرعت مجاز برای اتومبیل قرن بیستم متفاوت است. در ابعاد مختلف بحث حقوق شهر هم این قاعده قطعا باید رعایت شود. ما وقتی از شهر صحبت می‌کنیم از یک فضای کالبدی سخن می‌گوییم که در آن انسان‌هایی زندگی می‌کنند و در این فضا انواع کارکردهای مختلف را شکل می‌دهند. این فضا در اختیار و متعلق به انسان‌هاست و مهمترین کاری که باید انجام دهند ایجاد محیطی مناسب با زندگی انسانی است. در روستا یا در شهر سنتی الزاماً تمام این وظیفه برعهدۀ کالبد نیست اما در کالبد شهر مدرن تمام ابعاد زندگی انسانی محصور است. کار مشخصی که شهر باید در ارتباط با شهرنشین انجام دهد این است که مجال‌های متناسب با رشد خصوصیات انسانی را فراهم کند. من از اصطلاح شهرنشین به جای شهروند استفاده می‌کنم چرا که معادل‌گذاری شهروند به جای شهرنشین غلطی بسیار فاحش اگرچه رایج است. مثلا آرامش، امنیت، هوای پاک، محیط زیست طبیعی یا شبه‌طبیعی، یا بهره‌وری از زمان مسائلی است که باید به آن‌ها در این کالبد توجه شود. زمان عنصری است که همۀ ما مقهور آن هستیم. زمان‌مان محدود است و عمری داریم که به پایان می‌رسد. در طول زمان است که ما از نظر فردی امکان و زمان تحول و پیشرفت و تکامل داریم. هر قدر که منبع زمان تلف شود، مجال رشد و تعالی انسانی کاهش پیدا می‌کند. زندگی شهری باید طوری باشد که زمان را نکشد. هر کدام از این‌ها در حقوق شهری مصادیقی دارد. ما در مورد فضایی صحبت می‌کنیم که در آن بین شهرنشین و شهر رابطه‌ای برقرار می‌شود و این رابطه ابعاد مختلفی دارد. این رابطه در قالب مجموعه‌ای از مقررات، قوانین و اصول پایه حقوقی تجسم و تجسد پیدا می‌کند. به عنوان مثال سد معبر ممنوع است، کسی مجاز نیست در معبر عمومی شیئی بگذارد که معبر را مسدود یا محدود کند. سد معبر مانع از راه رفتن طبیعی‌تان می‌شود و امنیت‌تان را برهم می‌زند. وقتی در پیاده‌رویی راه می‌روید که دو متر عرض دارد، با وجود سدّ معبر با یک مانع روبه‌رو می‌شوید، خطر تهدیدتان می‌کند، و شاید حواستان نباشد و به‌طور پنهان دچار نوعی اضطراب شوید. ضمن اینکه این سدّ معبر، منظر شهری را تغییر می‌دهد و هر چقدر تنوع بصری در فضای محدود زیاد شود از میزان زیبایی آن کاسته می‌شود. حتی شما را با اغتشاش ذهنی روبه‌رو می‌کند. این درحالی است که رابطه‌ای که میان انسان، فضای شهری و مناسبات شهری برقرار می‌شود باید مولفه‌های پایه را فراهم کند. حقوق امر الزام‌آوری است و همه موظف‌اند به آنچه که در ساخت حقوقی تکلیف‌شده عمل کنند. حقوق مناسبات را نهادینه و مستقر و لازم‌الاتباع می‌کند. مثلا احترام‌گذاشتن یک امر اخلاقی است اما اگر کسی به دیگری احترام نگذارد با مجازات قانونی روبه‌رو نمی‌شود، زندان نمی‌رود و کسی رای به جزای نقدی علیه او نمی‌دهد. اما توهین یک جرم است و اگر کسی به دیگری توهین کند مرتکب جرم شده و مستحق مجازات است. آنچه که حقوقی می‌شود و وارد قلمرو حقوق می‌شود یک تکلیف ناگزیر و اجتناب‌ناپذیر است. حقوق یک امر منتزع ذهنی نیست. حقوق در خدمت جامعه قرار می‌گیرد. فرض کنید حضور متکدیان در سطح شهر ممنوع است. تکدی‌گری جرم است و نهاد مهم مدیریت شهری به جمع‌آوری متکدیان از سطح شهر موظف است. اینجا قانون‌گذار هدفی دارد و آن اینکه در شهر باید روابط پاک انسانی برقرار باشد. تکدی‌گری غیر از اینکه شهر را نازیبا می‌کند، مناسبات ناسالمی را در سطح شهر برقرار می‌کند و روابط انسانی را در شهر لکه‌دار می‌کند. در هر صورت مناسبات ناسالم این افراد باید حذف شود، اگر فقیرند مدیریت شهری و سازمان‌های دیگر باید برایشان فکری بکنند و اگر گدایی را به عنوان شغل انتخاب کرده‌اند مرتکب جرم شده‌اند و نهادهای ذی‌ربط باید به عنوان بزهکار با آن‌ها مبارزه کنند. اینجا اجرای حقوق، هدف اولیه و شکلی است. ما یک هدف ماهوی اصلی هم داریم و آن رسیدن به روابط انسانی سالم و متعالی و پاک در سطح شهر است. اینجاست که مقرراتی که ما در قلمروهای مختلف از جمله قلمرو زندگی شهری داریم به تعبیر و ترمینولوژی حقوقی ما «طریقیت» می‌یابد، یعنی وسیله‌ای برای ارتقای زندگی شهری است.

مسئله مهم این است که حقوقی که شهرنشین در قانون دارد چقدر ضمانت اجرایی دارد؟ آیا قانون‌گذار در کشور ما در یک نگاه تاریخی و در مسیر تکوین حقوق شهری، این شرایط را پیش‌بینی کرده  است؟

بله، حوزه قانون‌گذاری شهری یکی از بهترین حوزه‌های قانون‌گذاری ایران است. از همان ابتدای تاریخ حقوق موضوعه در ایران قانون‌گذار ایرانی توجه خاصی به قانون‌گذاری در حوزه شهر داشته است. یکی از اولین قوانینی که در ایران به تصویب می‌رسد قانون بلدیه است. بر اساس تحقیق مفصلی که من در قانون شهرداری‌ها داشتم و به سه جلد گزارش مفصل تبدیل شد، از سال ۱۲۸۶ تا امروز ما بیش از هزار عنوان قانون داریم که یا مربوط به شهر است یا به مسائل شهری مربوط است. از قوانین مربوط به شهرداری و قوانین وزارت مسکن و آبادانی قدیم تا برسد به وزارت راه و شهرسازی امروزی. در ذیل هر کدام از آن قوانین هم حجم عظیمی از دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های مختلف تصویب شده است. مجموعه این قوانین تکلیف برنامه‌ریزی شهری، مدیریت شهری، طراحی شهری و منظر شهری را روشن می‌کند. اما مهم اینجاست که تا چه اندازه این قوانین به اجرا درآمده و صورت عینی به خودش گرفته و روی زمین شهری مستقر شده است. باید عرض کنم که خیلی کم، خیلی ناچیز. به‌ویژه از اواخر دهۀ ۶۰ ساختار و بنیادهای نظام حقوق شهری در ایران تقریبا متلاشی شد و چیز چندانی از آن باقی نماند. شهر یک فضای کالبدی دارد و این فضای کالبدی بر مجموعه مناسبات و نظام شهری و همچنین بر زندگی انسان‌ها بسیار تاثیرگذار است. فرض کنید می‌خواهید وارد سالن سینمایی شوید که ۵۰۰ صندلی و ۵۰۰ بلیط دارد و روی هر بلیط شماره صندلی نوشته شده است. این یک فضای کالبدی است. آدم‌هایی هستند که این بلیط‌ها دستشان است و از زمانی که وارد ساختمان سینما می‌شوند تا وقتی وارد سالن شوند و روی صندلی‌شان بنشینند رفتارشان بسیار راحت، محترمانه و با آرامش تمام است و تداخلی پیش نمی‌آید، جر و بحث و حرمت‌شکنی و دعوا نمی‌شود. از ده دقیقه قبل از بازشدن سالن سینما تا زمانی که فیلم شروع می‌شود معلوم است هر کسی چه کار می‌کند. اما همین سالن سینما را در وضعیت دیگری در نظر بگیرید که ۵۰۰ صندلی دارد که شماره ندارد و ۵۰۰ نفر هم قرار است وارد شوند. طبیعی است که ازدحام می‌شود و مردم می‌خواهند از هم پیشی بگیرند. هر کسی می‌خواهد روی صندلی بهتری بنشیند که به پرده سینما مسلط‌تر باشد. اینجا ممکن است اغتشاش اتفاق بیفتد. در سالن باز می‌شود، مردم با عجله می‌دوند و حین دویدن ممکن است به یکدیگر بخورند. وقتی اضطراب دارید احترام از بین می‌رود و ممکن است جرمی مرتکب شوید. مثال را به سطح دیگری می‌بریم. همین سالن سینما را در شرایطی در نظر بگیرید که بلیط هم بیشتر از تعداد فروخته شده باشد. آن اغتشاش و آنومی بسیار شدیدتر می‌شود. این روابط را کالبد دارد به شما تحمیل می‌کند. کالبدی که قانون را درست اجرا نکرده است. قانون به شما می‌گوید که به تعداد صندلی‌هایی مشخص با شماره معین بلیط بفروشید اما به هر دلیل این قواعد ساده نظم را رعایت نکرده‌اید و قواعدی که در این کالبد شکل می‌گیرد با شأن آدم‌ها متناسب نیست و با معیارهای حقوقی و اخلاقی هم ناسازگار است و چه بسا در آن جرمی هم اتفاق بیفتد. مسئله بسیار اصلی و مهم این است که شما وقتی قواعد پایه نظم حقوقی شهری را نادیده می‌گیرید و شهر به مسیری کشیده می‌‎شود که نظم حقوقی در آن دچار اختلالات بسیار جدی است، نظام حقوق و تکالیف در زندگی شهری در سطوح مختلف دچار اختلال می‌شود. در نظام حقوقی شهری چند رابطه حقوقی وجود دارد. یک رابطه، بین مدیریت شهری یعنی شهرداری و شورای شهر با شهرنشین است. یک رابطه، رابطه شهرنشینان با یکدیگر و رابطۀ دیگر، رابطۀ شهرنشینان با دولت است و سطح چهارم رابطه مدیریت شهری با دولت است. در نظم حقوقی رسمی تکالیف معلوم است. بخش‌هایی از مسائل شهری مثل دفن زباله به شهرداری واگذار شده است. شهرنشینان هم وظایف و حقوقی دارند. مثلا اینکه در هر قطعه زمین چه مقدار تراکم ساختمانی قابل اجراست. در فضای شهری اگر جرمی اتفاق بیفتد بخشی از حاکمیت موظف به مبارزه با آن است. مثل دستگاه قضایی و نیروی پلیس. تمام این‌ها در شرایطی می‌تواند کارکرد طبیعی داشته باشد که قوانین به‌درستی به اجرا دربیاید. از آنجایی ساختار نظام حقوق شهری به سمت تلاشی پیش رفت که مهم‌ترین و اساسی‌ترین بخش مقررات شهری به‌تدریج تعطیل شد و آن هم در تحلیل بنده موضوع تراکم و کاربری است.

یک تصویر ایده‌آل این است که قانون حاکم بر شهر از شهروندان و محیط‌زیست تاثیر بپذیرد. قوانینی که از ابتدا تا به‌حال داشتیم چقدر این موضوع را در نظر گرفته است؟

همان‌طور که عرض کردم یکسری قوانین وجود دارد و بر اساس این قوانین مجموعه‌ای از مقررات متعدد وجود دارد. این قوانین عمومی است، مثل قانون شهرداری، نوسازی و عمران شهری که تمام مناطق شهری را دربر می‌گیرد. به عنوان مثال، مقررات مربوط به شورای شهر و وظایف شهرداری مانند صدور پروانه ساخت، جلوگیری از سد معبر و دفع زباله، تامین گورستان و فضای سبز مشخص است. باتوجه به اینکه شهرها خصلت‌های مختلفی دارند، گاهی اقلیم متفاوتی دارند، جمعیت‌شان فرق می‌کند و فرهنگ‌ها متفاوت است. در ایران طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی تکلیف برنامه‌ریزی رشد و توسعه و طراحی شهر را تعیین می‌کند. حتی گاهی اوقات این طرح‌ها در یک شهر منطقه به منطقه هم متفاوت است. مشکل اساسی در همین قسمت است. یک نکته را عرض کنم که نقیصۀ دوره شهر مدرن در ایران است. از سال ۱۲۸۶ به بعد که در ایران با همان قانون بلدیه قانوگذاری ایجاد می‌شود و قانون دستورالعمل حکام تصویب می‌شود ما دو نهاد شهری داریم. یکی انجمن شهر است که بعد از انقلاب از سال ۱۳۶۱ به شورای شهر تغییر نام پیدا می‌کند، یکی هم نهاد بلدیه است که به شهرداری تغییر نام می‌دهد. الگوی مدیریت شهری که در مجموعه این قوانین منعکس‌شده یک الگوی مدیریت محلی است. یعنی مدیریت شهری مستقل از دولت است. اما به‌دلایل سیاسی دولت هیچ‌گاه در ایران مدیریت شهری را مستقل نگذاشت. هرجا انجمن شهر نبود وزارت کشور جایگزین‌اش می‌شد که این ایراد بنیادی حقوقی دارد. مثل این می‌ماند که بگوییم وقتی مجلس نیست یک نهاد دیگری جای مجلس را می‌گیرد. دولت هیچ‌وقت این استقلال را نپذیرفت. این استقلال یک وجه اجرایی و یک وجه مالی دارد. این دوگانگی مشکل‌ساز بوده و هست. دولت در تمام این یک قرن به خلاف قوانین و مقررات خودش در وظایف شهرداری مداخله کرد. الگوی مدیریت محلی در قوانین ما منعکس است و این الگوی مدیریت هم مستقل است. ویرانگری شهر از همین‌جا شروع می‌شود. اما دولت نمی‌خواهد به این بحث نزدیک شود. ارزش افزوده‌ای که املاک دارند بر اثر تغییرات شهری متعلق به شهر است یا دولت؟ انواع مالیات‌های زمان نقل و انتقلات چه‌طور؟ عوارض نوسازی متعلق به شهرداری است اما عددی نیست که بخواهد هزینه‌ای را تامین کند. این دوگانگی موجب عدم کارکرد قانون می‌شود. نظم نیاز ذاتی و اجتناب‌ناپذیر جامعه است، اگر حقوق نتواند نظم قانونی ایجاد کند خود جامعه قواعد نظم خودش را تولید می‌کند. این قواعد نظم حتی ممکن است تبهکارانه شود. مثل این‌که در گذشته کلانتر نبود و راهزن به مردم می‌گفت چه کار کنند. این نظمی ظالمانه است. مشکل اصلی این است که دولت باید تکلیف خودش را مشخص کند. اگر قرار است شهر یک واحد مدیریتی مستقل باشد و نهادهای آن مستقل باشند، الزامات را هم باید بپذیرد. همین الان بین بهزیستی و شهرداری سر مسئله متکدیان و کارتن‌خواب‌ها اختلاف هست. در بحث محیط‌زیست شهری تعارضاتی بین این‌ها وجود دارد. یکی از مهم‌ترین تعارضات، تعارضات مالی است. مسئله این است که این تعارضات حقوقی و بدتر از آن عملی، مقررات شهری را از کارکرد می‌اندازد و حقوق در برقراری نظم شهری کارکردش را از دست می‌دهد و منابع قدرت دیگر هستند که جانشین حقوق می‌شوند. وقتی قانون کارکرد خود را از دست می‌دهد قدرت‌های دیگر مثل قدرت‌های سیاسی، گروه‌های رانتیر، صاحبان سرمایه‌های کلان وارد کار می‌شوند. در یکصدسال گذشته دولت در ایران به لحاظ تئوریک تکلیف خودش را با شهر معلوم نکرده است. دوگانگی معضل ایجاد می‌کند و باعث می‌شود مدیریت شهری دنبال انجام کارهای روزمره برود، قانون کارکردش را از دست بدهد و در این فرآیند حل مسئله با روش‌های غیرقانونی اتفاق بیفتد. اینجاست که در اواخر دهه ۶۰ راه‌حل بسیار مخربی به نام فروش تراکم و تغییر کاربری ایجاد شد که در دهه اخیر به اوج خود رسیده است. در این میانه آن کسانی که آسیب اصلی را می‌بینند و حقوق‌شان آشکار و پنهان و مکرراً نقض می‌شود شهرنشین‌ها هستند.

آیا به لحاظ حقوقی شهرنشین می‌تواند در این اتفاقاتی که برای شهر توسط مدیریت شهری می‌افتد حضور فعالانه‌ای داشته باشد؟

بله، در قوانین ما این موضوع پیش‌بینی شده و شورای شهر نهادی است که با رای مستقیم مردم برگزیده می‌شود و بخشی از نظام مدیریت محلی را به خود اختصاص می‌دهد. توجه کنید که شهردار هم یک نهاد انتخابی است. در حقوق اساسی انتخابات یک درجه و دو درجه داریم. در انتخاب یک درجه مردم با رای مستقیم یک مقام را انتخاب می‌کنند. در انتخابات دو درجه، مردم کسانی را انتخاب می‌کنند و آن‌ها به رای خودشان فردی را برای سمت معینی انتخاب می‌کنند. نقشی که شهرنشین در مدیریت شهری ایفا می‌کند از طریق شورای شهر است، اگرچه مقررات مربوط به شورای شهر بسیار ناقص و ناتوان است و مسلما نیازمند بازبینی کلی است. به‌خصوص در شهرهای بزرگ و کلانشهرها، ناکارآمدی این مقررات محرز است. این نقش زمانی قابل ایفاست که در همان چارچوب نظم حقوقی قابل تحقق باشد. اما وقتی از نظم حقوق رسمی اثری نباشد طبیعتا آن هم از کارکرد می‌افتد. در همین ۲۵ سال اخیر، کسی در غیرقانونی‌بودنِ تراکم‌فروشی کمترین تردیدی نداشته است؛ حقوقدانان، مسئولان سیاسی و مهندسان مشاور بر این مسئله متفق‌القول بودند اما هیچ اقدامی برای مقابله با این رفتار گسترده غیرقانونی به عمل نیامده است. تعبیری که من به‌کار می‌برم کمی تیره و کافکایی است. موقعیتی را در نظر بگیرید که در آن همه از یک ویرانی که خودشان هم در آن ویران می‌شوند بهره می‌برند. این یک وضعیت پارادوکسیکال، یک سیکل بسته و خیلی تیره است. این وضعیت شهر امروز ماست و به همین دلیل منافعی توزیع می‌شود. اینجا بحث کالایی‌شدن شهر مطرح می‌شود. مدیریت شهری باید بر اساس منافع شهرنشینان تعریف شود و اگر منافعی هم قرار است در سطح شهر تولید شود که باید بشود، باید بر اساس منافع شهرنشینان تعریف شود نه منافع صاحبان سرمایه. الان مدیریت شهری بر اساس منافع صاحبان سرمایه تعریف می‌شود. طرح تفصیلی بر اساس چند فاکتور و پیش‌فرض تراکم ساختمانی یک منطقه را تعیین می‌کند و بر اساس آن تراکم جمعیتی قابل پیش‌بینی می‌شود. همین‌طور بر اساس تراکم جمعیتی مجموعه متنوعی از خدمات شهری مورد نیاز قابل طراحی می‌شود. این کار ساده طرح تفصیلی است. منطقه‌ای را می‌خواهند به عنوان منطقه ویلایی تعریف کنند و فرض کنید که تراکم ۸۰ درصد می‌دهند، یک منطقه دیگر پُرتراکم تعریف می‌شود و تراکم ۱۲۰ درصدی یا ۱۸۰ درصدی یا بالاتر دارد. مسئله این است که این ضابطه ثابت و لایتغیر است و این ثبات مهم است. وقتی در یک منطقه مثلا یک میلیون متر مربع، تراکم ساختمان معین مثلا ۱۲۰ درصدی پیش‌بینی می‌شود، برآورد جمعیتی در طول یک مدت معین قابل پیش‌بینی است. بر اساس اینکه این تعداد چه نیازهایی دارند، چند دستگاه اتومبیل خواهند داشت، شبکه معابرشان تهیه می‌شود. تعداد مدرسه، داروخانه، درمانگاه، میزان فضای سبز، پاسگاه پلیس، خدمات امدادرسانی شهری مثل اورژانس و آتش‌نشانی مورد نظرشان تعیین و تهیه می‌شود و تمام این برنامه‌ریزی موکول به ثبات آن دو عدد است. یعنی تراکم ساختمانی و تراکم جمعیتی. سفره‌ای که می‌خواهید برای ۵ نفر بچینید با سفره‌ای برای ۵۰ نفر فرق دارد. حقوق بر اساس ثبات شکل می‌گیرد. وقتی این دو عدد ثباتش را از دست می‌دهد، دیگر حقوق معنایی ندارد. مشکل اینجاست که مکانیزم تغییرپذیری این دو عدد هم ثبات ندارد. گاهی شما با امور سیال مواجهید ولی مکانیزم سیالیت آن قابل پیش‌بینی است. اما در مدل تراکم‌فروشی که از سال ۶۸-۶۹ به بعد اول در تهران و بعد در شهرهای دیگر رواج پیدا کرد، مکانیزم سیالیت هم قابل پیش‌بینی نیست. زیرا در یک منطقه روی یک قطعه زمین افراد می‌توانند با دادن پول بیشتر، تراکم بیشتری بخرند. محدودیت معنی‌داری هم ندارد. در الگوی ساخت‌وساز هم مشخص نیست می‌خواهند تک واحدی، دو واحدی یا چهار واحدی بسازند. مشخص نیست می‌خواهند امسال این کار را بکنند یا پنج سال دیگر. بنابراین تمام امکانات برنامه‌ریزی را از دست می‌دهید و اینجا شهر و شهرنشین شما باید چشمش به آن صاحب سرمایه خرد یا کلان باشد و همه چیز را با آن هماهنگ کند.  در وضعیت کنونی متاسفانه بخش اعظمی از حقوق افراد شهرنشین در این مدل اداره شهر و این الگوی ساخت‌وساز متروک مانده است. مثلا در تهران تقریبا طبیعتی باقی نمانده است. آماری که از تبدیل باغات تهران به فضاهای ساختمانی وجود دارد حیرت‌انگیز است. فکر می‌کنم آخرین آماری که دیدم یک میلیون هکتار بوده است. در شبکه معابر تهران عمر انسان تلف می‌شود و این واقعیت زندگی است. شبکه معابر بر اساس طرحی تفصیلی طراحی می‌شود که می‌گوید از نقطه آ تا نقطه ب  با برآوردهایی که وجود دارد، بیشترین اتومبیلی که ممکن است در طول یک روز حرکت کند چه تعداد است. این عدد ایکس در صورتی محقق می‌شود که آن طرح تفصیلی اجرا شده باشد، یعنی تراکم ساختمانی و تراکم جمعیتی رعایت شده باشد. وقتی آن رعایت نمی‌شود و افزایش غیرقابل پیش‌بینی دارد، طبیعتا عدد اتومبیل‌هایی که از این معبر عبور می‌کنند نیز به ایکس به علاوه ایگرگ تبدیل می‌شود و شبکه معابر عملا از کار می‌افتد و اتوبان‌ها تبدیل می‌شوند به خیابان‌هایی که باید با سرعت میانگین ۴-۵ کیلومتر در آن حرکت کنید. این حق شهروند است که عمرش در اختیار خودش باشد نه در اختیار کوه‌آهن‌های خیابان‌های راه‌بند. در محیط‌زیست سالم آلودگی هوا و وضعیت آلاینده‌ها باید کنترل شود. بخشی از این‌ها در این مدل از مدیریت شهری غیرقابل کنترل است. اینجا ریه‌های ماست که دارند آسیب می‌بینند. برمی‌گردم به مثال اول، شهر تبدیل می‌شود به همان سالن سینما که ۵۰۰ صندلی دارد اما یک عدد نامشخصی پشت درهایش ایستاده‌اند، هیچ‌کدام هم بلیط ندارند و صندلی‌ها هم شماره ندارد. هر کسی زورش بیشتر باشد صندلی بهتر و جای بهتری نصیبش می‌شود. اینجا دیگر نظم حقوقی مبتنی بر اراده عمومی عمل نمی‌کند بلکه نظم غیرحقوقی مبتنی بر قدرت سیاسی و قدرت اقتصادی است که شهر را به دنبال خودش می‌کشد و حقوق شهرنشینان قربانی دو قدرت نامشروع می‌شود: سوءاستفاده از قدرت سیاسی و قدرت لجام‌گسیخته سرمایه‌داری ساختمان که بر تمام زندگی شهری سیطره می‌افکند. همه ما با مثال‌هایش به‌طور روزمره مواجه هستیم که چگونه در کنار یک معبر دوازده متری، یک برج سی‌طبقه ساخته می شود که هر طبقۀ آن ۲۰۰۰ متر بنا دارد. و بعد شهر باید رنج تمول، تمکن و سرمایه‌اندوزی سرمایه‌گذار ساختمان را تحمل کند. اینجا دیگر حقوق معنایی پیدا نمی‌کند. برای حراست از این حریم، بی‌پرده بگویم حقوق بسیار ناتوان است. در این وضعیت دشوار، حقوق شهری در ایران از قدرت ساقط شده و فقط اراده سیاسی لازم است.

تصور می‌کنم عالمانِ تمام رشته‌های مرتبط با شهر با بحث‌هایی که با بیان‌ها و استدلال‌های مختلف مطرح می‌کنم، موافقند. از نظر حقوقی تکلیف مشخص است اما مسئله این است که تا چه اندازه این حقوق قدرت اجرایی دارد. اینطور نیست؟

بله و شهرنشین اگر بخواهد اعتراضی کند خودش نمی‌تواند. راه اعتراض تنها از طریق شورای شهر است. شهرنشین در کنار شورای شهر، سازمان‌های متعدد زیادی وجود دارد. مثلا ما سال‌هاست کمیسیون ماده ۱۰۰ را داریم که به تخلفات شهری رسیدگی می‌کند و طبق قانون مجاز است در مواردی که یک ساختمان از نظر اصول ساخت‌وساز نامناسب باشد یا با وضعیت پیرامونی خود تضاد داشته باشد، دستور تخریب صادر کند. موارد بسیار زیادی هم داریم که تخلفات ساختمانی اتفاق می‌افتد ولی من سال‌هاست نشنیده‌ام این کمیسیون دستور تخریب صادر کند. اتفاقاتی پشت درهای بسته می‌افتد. شهرداری مکانیزم‌هایی خارج از قانون ابداع کرده است که به مجموعۀ آن «کمیسیون توافقات» می‌گویند و اگر واقع‌بینانه نگاه کنیم، حجم عظیم منافعی که این وسط مبادله می‌شود آن‌قدر بالاست که شاید قابل تصور نباشد. ما دستگاه‌های مختلفی برای رسیدگی داریم. دیوان عدالت اداری، دستگاه تخلفات، کمیسیون ماده پنج قانون شهرسازی و معماری، و کمیسیون ماده صد وجود دارد ولی در این ساختار ضمانت‌های اجرایی از کار افتاده است. حقوق بودنِ حقوق، موکول به این است که ضمانت اجرایی‌اش درست کار کند. اگر کسی مال دیگری را سرقت کند مجازات می‌شود اما اگر شرایط طوری باشد که همه مال همدیگر را بدزدند، یک میلیون پلیس و پانصد هزار قاضی هم داشته باشید نمی‌توانید کاری کنید. در همان سالن سینما وقتی برای ۵۰۰ صندلی هزار نفر هجوم بیاورند دیگر مامور انتظامات کاری نمی‌تواند بکند. چه‌بسا آدم‌ها زیر دست و پا له شوند. حقوق در فرآیندهای خودش از کارکرد ساقط می‌شود. بخشی از آن چیزی که می‌تواند حقوق را احیا کند یا به آن قدرت ببخشد اراده سیاسی است. به هر حال بخش‌های بزرگی از ضمانت اجرایی حقوق در ساختار سیاسی قرار دارد. حقوق مدرن و موضوعه توسط ساختار قدرت است که ضمانت‌های اجرایی‌اش کار می‌کند. هر اندازه ساختار قدرت کارآمد باشد یا اراده داشته باشد ساختار حقوق عملکرد خواهد داشت. پلیس سر چهارراه که دوست شماست شاید از اینکه شما از چراغ قرمز عبور کنید چشم‌پوشی کند. اینجا دیگر آن مقررات راهنمایی و رانندگی فایده ندارد. اینجاست که اراده سیاسی باید شکل بگیرد تا وضعیت نظم حقوقی در مدیریت شهری احیا شود.اما نهادهای مدنی در پیشبرد حقوق شهروندی خیلی موثرند. نمونه اخیر شهرک اکباتان نمونه بسیار درخشانی است اما به دو جهت نهادهای مدنی نمی‌توانند در وضعیت شهرهای بزرگ چندان اثرگذار باشند. اول اینکه ابعاد پیچیده بحران خیلی سنگین است. به‌طور موردی، امکان عملکرد دارند و خوب هم هست و باید باشد اما عمده مسائل شهری را حل نمی‌کند. وضعیت کافکایی یا شهر کافکایی ما را در خود گرفتار کرده. از ویران‌شدن شهر همه کسانی که در آن زندگی می‌کنند یک نفع کوتاه‌مدت می‌برند و به زیان‌هایش هم عادت می‌کنند. الگوی ساخت‌وساز مصیبت اصلی شهر ماست. هرجا هر کسی به هر میزانی که بخواهد با هر نمایی می‌تواند بسازد. نظارت می‌شود ولی تخلف هم وجود دارد. اینجا کسی که زمین دارد یا خودش می‌سازد یا مشارکتی می‌سازد، دارد سود می‌برد. شهرداری هم دارد سود می‌برد چون تراکم و عوارض می‌فروشد. فرض کنیم پول‌ها هم می‌آید در خود شهرداری و خرج می‌شود. در این فرآیند ساخت‌وساز مشاغلی ایجاد می‌شود و مردم سود می‌برند. بعد هم خرید و فروش اتفاق می‌افتد و یک عدۀ دیگر سود می‌برند. همه در اینجا منفعت می‌خواهند. اما این ساخت‌وساز با الگویی اتفاق افتاده که آن الگو تمام مناسبات شهری را مختل می‌کند و زیان اینجاست.

بنابراین شما معتقدید که یک تصمیم اساسا سیاسی برای تغییر این شرایط لازم است و کار چندانی از مردم و گروه‌های مدنی برنمی‌آید؟

بله، پیچیدگی وضعیت برای حل بحران مدیریت شهری در ایران بیش از هر چیز به اراده سیاسی نیاز دارد چون به دلیل عمیق‌شدن پیوند ثروت شهری با ساخت قدرت مدیریت شهری مسئله به شدت سیاسی شده است. قانون منع تغییر کاربری اراضی زراعی و باغات وجود دارد اما اجرا نمی‌شود. اینجا گسترۀ میدان آن‌قدر بزرگ است که یک نهاد مدنی آن هم در ایران که نوپا هستند و موانع زیادی دارند و قدرت چندانی ندارند، نمی‌تواند کاری از پیش ببرد. فرض بفرمایید در همان شهرک اکباتان توانستند جلوی کار غیرقانونی شهرداری را بگیرند اما با منطقه ۲۲ چه‌کار می‌خواهند بکنند؟ با احداث چندین فروشگاه عظیم در مناطقی که خلاف هر ضابطه شهری است، مثل احداث مجتمع عظیم کوروش با ۲۰ سالن سینما در کنار بزرگراه که خلاف تمام ضوابط شهرسازی است، چه‌کار می‌توانند بکنند؟ در مورد منطقه عظیمی به اسم تهران صحبت می‌کنیم که طولش ۶۰ کیلومتر است. درست است که نهادهای مدنی همیشه خوب و مهم هستند اما رویاپردازانه نمی‌توانیم نگاه کنیم. این نهادها چندان میدانی هم برای عمل ندارند. کارشان را باید بکنند ولی راه‌حل نهایی در اختیار این‌ها نیست و قاطعانه عرض می‌کنم که تنها یک اراده سیاسی باید وجود داشته باشد. به لحاظ قانونی قدرت اجرایی شهرداری در طول این سال‌ها بیشتر از دولت بوده چون منابع در اختیار، پول و عوامل اجرایی زیادی دارد. وزارت راه و شهرسازی نسبت به مدیریت شهری بیشتر جنبه ستادی دارد. به لحاظ کارشناسی محصولات، ضوابط و قواعد این وزارتخانه باید در شهر اجرا شود ولی این ضوابط به دست مجری محلی‌ای می‌رسد که اصلا آنها را قبول ندارد و اجرایشان نمی‌کند. امتزاج عمیق مدیریت شهری با مواهب سیاسی و سرمایه به قدری عمیق شده که جز با اراده عمیق سیاسی و البته از نوع کارشناسی و نه منازعه سیاسی، قابل حل نیست. و البته چنین اصلاحی هم فرآیند پیچیده‌ای دارد.

نظر شما