یکی از بارزترین نمودهای رشد سریع شهرنشینی امروزه در قالب حاشیه‌نشینی و سکونتگاههای غیررسمی در کشورهای در حال توسعه به نمادی از فقر شهری بدل شده است. از آنجایی که زمین تنها جای امن و مناسب برای زندگی بشر است، ضرورت دارد تا از این میراث نسل‌ها به بهترین شکل بهره‌برداری شود. زمینی که امروز اقشار ضعیف و آسیب‌پذیر ساکن در سکونتگاههای غیررسمی کمترین نقش را در ایجاد مخاطرات آن را دارند اما بیشترین آسیب‌ها را متحمل شده‌اند. به نحوی که میزان تاب‌آوری آنها در برابر مخاطرات طبیعی همچون سیل و زلزله، خسارات جبران‌ناپذیر مالی و جانی را در سطح حداقلی قرار داده و در برابر مخاطرات انسان‌سازی نظیر همه‌گیری کووید-۱۹ که ابتدایی‌ترین راهبرد برای مقابله با آن را در «خانه‌ماندن» قرار دادند، این قشر بی‌پناه‌ترین بودند.
سکونتگاههای غیر رسمی از منظر حکمرانی مطلوب و هبیتات
نظام حکمرانی در قانون اساسی دغدغه حوزه مسکن را در اصل سی و یکم قانون اساسی با اولویت نیازمندان در نظر داشته و این موضوع همواره سرلوحه نظام برنامه‌ریزی و سیاستگذاری بوده است. به نحوی که به ارتقای سطح استطاعت مسکن خانوار، کیفیت و تاب‌آوری بناها در قوانین متعدد پرداخته شده و در برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت نیز در احکام متعددی به حوزه مسکن، نوسازی بافت‌های فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی پرداخته شده است.
بر اساس این برنامه، وزارت راه و شهرسازی موظف به اجرای ۱۰۲ حکم شده که در میان سایر دستگاه‌ها در رتبه سوم احکام تکلیفی از محل قانون برنامه هفتم قرار دارد و علاوه بر آن در اجرای ۲۸ تکلیف قانونی نیز موظف به همکاری با سایر دستگاه‌هاست. برنامه هفتم پیشرفت از منظر اثرگذاری بر مهم‌ترین چالش پیش‌روی کشور "توسعه مسکن" بیشترین اقدام قانونی با ۶ مورد را پیش‌بینی کرده است که یقیناً تحقق این برنامه‌ها در گرو تخصیص اعتبارات لازم در قانون بودجه است.
با ارزیابی برنامه بودجه سال ۱۴۰۳، سهم بودجه تخصیصی به وزارت راه و شهرسازی در مقایسه با سال قبل رشد قابل توجهی را تجربه کرده است، به نحوی که به استناد گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، بودجه وزارت راه و شهرسازی در سال ۱۴۰۳ در مقایسه با سال ۱۴۰۲ حدود ۷۴۵ درصد با اعتباری افزون بر ۲۹۰ هزار میلیارد ریال رشد را تجربه کرده است. این در حالی است که با وجود اینکه چالش سکونتگاههای غیررسمی و دسترسی به مسکن مناسب برای اقشار ضعیف و آسیب‌پذیر مورد امعان‌نظر تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان بوده، لیکن رشد کمتر از یک درصد در بودجه این بخش وجود دارد.
بررسی چرایی این میزان تخصیص را می‌توان با ارزیابی اقدامات واحدهای ذی‌ربط در بخش سکونتگاههای غیررسمی و بازآفرینی شهری، عدم انجام آسیب‌شناسی برنامه‌ها و سیاستگذاری‌ها که نتیجتاً منجر به عدم اقناع لازم برای جذب اعتبار مورد نیاز بوده واکاوی کرد و در نظر داشت که یقیناً این میزان اعتبار به هیچ‌وجه پاسخگوی تحقق اهداف کمی ملاک نظر برای ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی به عنوان یک چالش جدی در بخش مسکن نیست.
بر این اساس، از آنجایی که بهره‌گیری از تجارب جهانی برای پیشبرد اهداف ملاک نظر در حوزه مسکن مناسب و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی می‌تواند موثر باشد لذا تعامل و همکاری هرچه بیشتر با برنامه اسکان بشر ملل متحد (هبیتات) می‌تواند بسیار راهگشا واقع شود. در این راستا، یافته‌های گزارش‌های جهانی در حوزه سرمایه‌گذاری بر روی مسکن جهت اقشار ضعیف و آسیب‌پذیر و ارتقای سکونتگاههای غیررسمی گویای آن است که این امر با سه‌شاخص توسعه انسانی شامل درآمد، سلامت و آموزش، همبستگی مثبت دارد؛ به نحوی که گزارش هبیتات (۲۰۲۳) بیانگر آن است که تامین مسکن مناسب برای ساکنان سکونتگاههای غیررسمی افزایش ۱۰.۵درصدی تولید ناخالص داخلی را در بردارد و امید به زندگی را برای ساکنان این مناطق تا میزان ۴درصد افزایش خواهد داد.
اهمیت ورود به این موضوع تا جایی است که یکی از آژانس‌های کلیدی سازمان ملل متحد تحت عنوان برنامه اسکان بشر (هبیتات) تمرکز جدی بر آن دارد. چشم‌انداز برنامه اسکان بشر ملل متحد (هبیتات)، جهانی است که در آن هرکس مسکن مناسبی برای زندگی داشته باشد. هبیتات، دسترسی عادلانه به مسکن را سکوی پرشی برای خانواده‌ها جهت ایجاد ثروت بین‌نسلی برمی‌شمارد. این در حالی است که در کشورهای در حال توسعه، عدم‌تعادل بین توسعه اقتصادی و شهرنشینی به رشد سکونتگاههای غیررسمی منجر شده است. گزارشات هبیتات گویای آن است که چشم‌پوشی نظام حکمرانی بر بحرانی تحت‌عنوان گسترش سکونتگاههای غیررسمی را نمی‌توان به معنای نبود آن دانست؛ به نحوی که بهبود اوضاع و برون‌رفت از این بحران را در گرو مداخله جدی دولت‌ها از طریق برنامه‌ریزی مشارکتی و ایجاد تعلق خاطر ساکنان به مکان می‌داند.
از این‌رو، هبیتات ایجاد احساس تعلق ساکنان سکونتگاههای غیررسمی به مکان را از دو بعد تعلق کالبدی و تعلق اجتماعی مورد رصد و سیاستگذاری قرار می‌دهد. در جهت بهبود حس تعلق کالبدی، هبیتات راهبرد تصدی امن یا همان حق مالکیت در سکونتگاههای غیررسمی را مطرح می‌کند؛ چیزی که نظام حکمرانی کشور بار اجرایی شدن آن را بر دوش دارد و به منظور ایجاد و ارتقای حس هویت مکانی اقدام به وضع قوانینی راهبردی همانند قانون سنددار کردن اراضی واقع در سکونتگاههای غیررسمی کرده است؛ قانونی که مجرای پیاده‌سازی آن را در قالب بند «ک» تبصره ۱۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و متعاقباً استمرار آن را در بند «م» تبصره ۱۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ قرار داد. اما شکاف میان قانون و اجرا بیانگر آن است که در مقام عمل، اتفاق شاخصی برای سکونتگاههای غیررسمی و ساکنان آن حاصل نشده است؛ به نحوی که نتایج حاصل از وضع این قانون که به طور مستقیم ذی‌نفعان آن اقشار ضعیف و آسیب‌پذیر بودند صرفاً ثبت‌نام حدود ۲۰ تا ۲۵هزار متقاضی در سامانه مرتبط با سنددار کردن اراضی واقع در سکونتگاههای غیررسمی منجر شد که یقیناً هدف متعالی مدنظر نظام حکمرانی را آنگونه که باید تأمین نکرده است.
باید درنظر داشت که ثمردهی قوانین مترقی و موثر در بخش مسکن و سکونتگاههای غیررسمی نیازمند تخصیص اعتبارات لازم، زدودن قواعد و مقررات زائد و دست‌وپاگیر و یکپارچگی اقدامات دستگاه‌های ذی‌مدخل است. در این خصوص، یکی از اصلی‌ترین آسیب‌های نظام برنامه‌ریزی کشور را می‌توان در وجود برنامه‌های موازی قرار داد. از این‌رو، با توجه به تأکید رئیس‌جمهور بر پایبندی بر اجرای قوانین برنامه هفتم پیشرفت مناسب است موضوع بازنگری در نظام قوانین، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها و به حداقل رساندن بوروکراسی‌ها با وضع قواعد مانع‌زدا در دستور کار اولویت‌دار قرار داشته باشد. مطمئناً بهره‌گیری از توان بخش خصوصی و دانش نوین و هماهنگی و همراهی سایر دستگاه‌ها با متولی کلیدی و پاسخگو در این عرصه می‌تواند موثر واقع شود.
کاربست مطالعات از منظر هبیتات برای سکونتگاههای غیررسمی
بررسی موضوع مسکن و سکونتگاههای غیررسمی از دو دهه قبل در دستور کار مطالعاتی هبیتات قرار داشته است. هبیتات از سه منظر به موضوع پایان بحران مسکن پرداخته است. بخش اول رویکرد «مقرون‌به‌صرفه بودن مسکن» است که این امر از طریق امکان جذب مردم با سرمایه‌های حداقلی و نگه‌داشتن آنها در آن محل فراهم خواهد آمد. بخش دوم به موضوع «پایداری» اختصاص یافته که عبارت از ساخته‌شدن مسکن و فضاهای زندگی با انرژی کارآمد و سازگار با محیط‌زیست است. در نهایت بخش سوم «زیست‌پذیری» است که رویکرد ایجاد جوامع آینده از طریق یکپارچگی و ساختن جامعه را پیگیری می‌کند.
در این خصوص، هبیتات با کاربرد راه‌حل‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت برای دسترسی به مسکن مناسب برای اقشار آسیب‌پذیر توصیه می‌کند که از اعطای تسهیلات و حمایت‌های دولتی و مشارکت بخش خصوصی باید بهره برد و پشتوانه این پیشنهادات را بر انجام مطالعات میدانی دقیق و جامع با امعان نظر بر رویکرد بومی‌سازی و مشارکت مردم در نظام برنامه‌ریزی قرار داده است. این در حالی است که در نظام برنامه‌ریزی کشور، گویی زمان برای انجام کار اساسی و بنیادی وجود نداشته و ذی‌مدخلان در موضوع، بدون انجام مطالعات همه‌جانبه و ایجاد ساختارهای نظام‌مند و پایدار، عملکردهای ناپایدار را به انجام رسانده‌اند. به طوری که آخرین مطالعات انجام‌شده با موضوع ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاههای غیررسمی در کشور مربوط به یک‌دهه قبل (۱۳۹۳) است.
این نکته باید مورد توجه جدی ذی‌مدخلان امر قرار داشته باشد که نظام برنامه‌ریزی شهری را باید در قالب یک سیستم که به صورت مرتب متناسب با شرایط اقلیمی، اقتصادی و فرهنگی نو به نو می‌شود، تدوین کرد؛ به‌طوری که در مواجهه با ساختارها و ظرفیت‌های موجود حداکثر قدرت انطباق‌پذیری و انعطاف‌پذیری را داشته باشد.
از این‌رو، ارزیابی وضع موجود و آسیب‌شناسی اقدامات و عملکردهای صورت‌پذیرفته چشم‌اندازی واقع‌بینانه ارائه خواهد داد؛ به‌طوری که نمود آن به‌طور محسوس در سکونتگاههای غیررسمی و ساکنین آن قابل درک باشد. اینجاست که ضرورت تفکر عمیق برای خلق ایده مطلوب و ایجاد تحول کارساز در نظام حکمرانی مطلوب را به یک اصل اساسی مبدل می‌سازد؛ اصلی که در گرو داشتن باور به انجام آن امر از طریق برآیند جامعه دست‌یافتنی‌تر خواهد شد؛ باید منتظر آینده بمانیم.