شکل‌گیری این مشکلات به زمانی باز می‌گردد که نوعی از توسعه در قالب خیابان‌کشی‌ها و... با انگیزه نوسازی، تغییر و دگرگونی در شهر‌ها آغاز شد، اما به‌دلیل آنکه این تغییرات به شکل تحمیلی بود نتوانست با سایر بافت‌های شهری ارتباط برقرار کند. همین موضوع منجر به ایجاد دو «بافت قدیم» و «بافت جدید» در شهر‌ها از اوایل سده ۱۳۰۰ شد. با رویکردی که در دوره قبل از دهه پنجاه وجود داشت تلاش بر این شد که تغییر و دگرگونی‌هایی در شهر‌ها به‌وجود آید. این تغییر و دگرگونی‌ها منجر به یک دوگانگی شد؛ یعنی محلات قدیمی درون شهر‌ها به جای خودباقی ماند و فقط یکسری خیابان‌ها در شهر‌ها احداث شد و یکسری محلات جدید به این شهر اضافه شد. این محلات قدیمی در طول دوران گذشته عنوان «بافت تاریخی» را از آن خود کردند. محدوده‌های تاریخی درون بافت تمامی شهر‌های کشور وجود دارند. بافت تاریخی شهر تهران نیز با مساحتی در حدود ۲ هزار و ۴۰۰ هکتار حد فاصل خیابان انقلاب، ری، مولوی و کارگر را شامل می‌شود.

محلاتی همچون سنگلج، امامزاده یحیی، بازار و عودلاجان از جمله محلاتی هستند که بخش تاریخی و مرکزی شهر را شکل می‌دهد. عقب‌ماندگی از جریان توسعه اولین مساله در مواجهه با این محلات است، از این رو تمایل به زندگی در خارج از این محلات برای ساکنان آن‌ها ایجاد شد و به‌تدریج از دهه‌های ۲۰ و ۳۰ شهر به قدری گسترده شد که نهایتا این مناطق به فراموشی سپرده شدند. دومین مساله شهر‌ها مربوط به پدیده «حاشیه‌نشینی» است. شکل‌گیری بافت‌های تاریخی شهر‌ها تنها پیامد عقب‌ماندگی از جریان توسعه شتابان شهر‌ها نبود. رشد و توسعه انفجاری شهرنشینی از دهه‌های ۵۰ و ۶۰ به بعد، علاوه‌بر آنکه عقب‌ماندگی در حوزه مرکزی و تاریخی شهر‌ها را شکل داد، مسائل و مشکلات دیگری هم با عنوان «حاشیه‌نشینی» در شهر‌ها به وجود آورد. به این معنا که همراه با جریان توسعه شتابان شهرنشینی که عمدتا از دهه ۵۰ آغاز می‌شود و در دهه‌های بعدی نیز ادامه پیدا می‌کند، با مهاجرت‌هایی به شهر‌ها روبه رو هستیم که به‌دلیل عدم موفقیت این مهاجران برای سکونت درون شهر‌ها (به‌ویژه شهر‌های بزرگ) حاشیه شهر‌ها به‌عنوان محل سکونت اصلی این مهاجران انتخاب می‌شود. مهاجران با تصرف حاشیه شهرها، این نواحی را خارج از برنامه رسمی و قانونی توسعه شهری، به مراکز اصلی سکونت خود تبدیل می‌کنند. تفاوت اصلی محل سکونت ساکنان این محدوده‌ها با سایر نواحی شهر نداشتن سند مالکیت است. سومین پدیده ایجاد شده ناشی از رشد شتابان شهرنشینی «ادغام روستا‌ها با محدوده‌های درونی شهر» است. پدیده دیگری که در شهر‌ها رخ می‌دهد ادغام یک سری روستا است که در حاشیه همین شهر‌های گذشته ما وجود داشته است. هر شهری در پیرامون خود تعداد زیادی روستا داشته که در جریان شهرنشینی شتابان در شهر ادغام می‌شوند.

چهارمین گونه شکل‌گرفته ناشی از رشد شتابان شهرنشینی «بافت فرسوده» است. این مناطق تاریخی نیستند، غیررسمی هم نیستند و هسته روستایی هم ندارند. بلکه حاصل ساخت‌وساز‌های دو، سه دهه اخیر هستند؛ مناطقی همچون نازی‌آباد، جوادیه و بسیاری از محلاتی که با همان ویژگی‌های ناکارآمدی یعنی زیرساخت‌های ناکارآمد، خدمات کم و ساختمان‌هایی با استحکام پایین ساخته شده‌اند جزو این مناطق در شهر تهران هستند و به‌نوعی بافت‌های ناکارآمد به‌حساب می‌آیند. طی دهه‌های گذشته، محدوده بافت فرسوده شهر‌ها با سه شاخصه ریزدانگی، نفوذناپذیری و ناپایداری شناخته می‌شوند، با این حال در دولت یازدهم با توجه به تفاوت‌هایی که بین این محدوده‌ها وجود دارد، این محلات با شاخص‌های دقیق‌تری شناسایی شوند. چراکه این اعتقاد را داریم که راه‌های درمان برای هر یک از محلات باید متناسب با ویژگی‌های همان محلات انتخاب شوند. به عنوان مثال راه ساماندهی و ارتقای کیفیت در محله‌های تاریخی دقیقا همانی نیست که می‌توانیم در محلات دیگری در شهر مدنظر قرار بدهیم. چراکه محلات تاریخی، محلاتی هستند واجد ارزش‌هایی که از گذشته‌های دور برای ما باقی مانده‌اند. حالا ممکن است برخی با چنین روشی موافق نباشند، اما محلات تاریخی شهر‌ها هنوز خاطره‌ها و تاریخی را دارند که پشتوانه فرهنگی و هویت تاریخی شهر‌ها را شکل می‌دهند.

مساله این محلات با گذشت زمان حادتر می‌شود. این در حالی است که از اواسط دهه ۶۰ توجه به این محدوده‌های شهری به تدریج آغاز شد. طی سال‌های گذشته جریان مواجهه با مسائل بافت فرسوده کاملا دولت‌محور بود. اما مدل دولت‌محور بودن در پروژه‌های نوسازی جواب مثبت و مناسبی نداشت، از این رو در دوره بعدی استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری آن‌ها مطرح شد. در عین حال سومین مدل تجربه‌شده برای نوسازی محلات قدیمی شهر‌ها تجربه مشترک با بانک جهانی یعنی استفاده از مدل «توانمندسازی» است.

لازمه ورود مردم به عرصه نوسازی پس از ایجاد دو انگیزه اولیه یعنی تامین زیرساخت‌ها و خدمات موردنیاز محلات از سوی دولت و شهرداری، پیش‌بینی تسهیلات و بسته‌های تشویقی نوسازی است که در اختیار ساکنان این محلات قرار گیرد. قوانین مختلف و ماده ۱۶ قانون احیا و بهسازی و بقیه قوانین این امکان را فراهم کرد که شهرداری‌ها به متقاضیان نوسازی در زمینه عوارض صدور پروانه ساختمانی تخفیف دهند و بانک‌ها نیز تسهیلات ارزان‌قیمت ارائه کنند تا شرایط برای توانمندسازی مردم برای ورود به طرح فراهم شود. از این‌رو مدل پیشنهادی جدید که اخیرا مورد موافقت رئیس‌جمهوری قرار گرفته مدل توسعه‌گر است. در این مدل به جای واگذاری صرف به خود مردم، کار نوسازی به یک نهاد تخصصی واگذار می‌شود؛ نهادی که می‌تواند اولا اعتماد مردم را جلب کند و دوما از دولت و شهرداری امکانات را بگیرد و وارد این عرصه تخصصی شود تا بتواند در مقیاس گسترده‌تری این کار‌ها را انجام دهد.

*معاون وزیر راه و شهرسازی

منبع: دنیای اقتصاد