پس از كنار گذاشتن میرزا آقاخان نوری صدراعظم توسط ناصرالدین‌شاه، بی‌اعتمادی شاه به اطرافیان از یكسو و قلع و قمع تمامی افراد شایسته‌ای كه وظیفه صدراعظمی را می‌شد به آنها واگذار كرد از سوی دیگر، او را مجبور به اتخاذ تصمیمی کرد كه شاید مبنایی برای مدرن شدن كشور و ورود آن به مسیر بی‌بازگشتی که هرچند پر پیچ و خم و پر از موانع بود، ولی در نهایت قدرت مطلقه را در مقابل مشاركت جویی مردم برای حق تعیین سرنوشت خود مجبور به تمكین كرد و با ایجاد تشکیلات لازم هر چند با تاخیر آن را نهادینه ساخت.
این بركناری توسط ناصرالدین شاه در سال ۱۲۷۵ (هجری - قمری) برابر سال ۱۲۲۷(شمسی) انجام شد، زمانی كه دیگر شاه از دست این صدراعظم قدر قدرت و حیله‌گر- كه تمام مدت با عوامل داخلی و خارجی در حال توطئه بود- جانش به لب رسیده‌بود. اما از آنجایی كه خودش هم توان بر عهده‌گرفتن همه آن مسوولیت‌های بر زمین مانده را نداشت، با الگوبرداری از سیستم‌های غربی كه عمدتا از سفرهایش، تصویری هرچند ناروشن و مبهم از آن در ذهنش شکل گرفته بود، تلاش كرد با همان میزان دركی كه از آن امور داشت به ترمیم خلأ پیش آمده بپردازد. از این حیث با تقسیم امور و مسوولیت‌ها به چند حوزه عمده، ۶ وزارتخانه به‌نام‌های داخله، خارجه، مالیه، جنگ، فوائد عامه و عدلیه را به‌وجود آورد و هریك را به وزیری واگذار کرد تا خیالش را از چرخش امور مملكتی راحت سازد.
البته تصمیم به حذف جایگاه «صدراعظمی» در ساختار مدیریت كشور بیش از ۶ سال نپایید و در سال ۱۲۸۱ هجری – قمری، معادل ۱۲۳۳ شمسی با انتصاب میرزا محمد خان ملقب به سپهسالار مجددا این وظیفه را برای هماهنگی بین وزارتخانه‌های تازه تاسیس در كشور احیا كرد، هرچند مشیرالدوله نیز قبل از این انتصاب به نوعی به انجام این وظیفه می‌پرداخت. بعدها این چند وزارتخانه مثل داخله (وزارت كشور كنونی)، خارجه، جنگ، مالیه (دارایی کنونی) و فوائد عامه، مبنای شكل‌گیری قوه مجریه شد و وزارتخانه عدلیه خود قوه مستقلی به نام قوه قضائیه را شكل داد. اما این تغییرات اساسی و بنیادین تا وقوع مشروطه در سال ۱۲۸۶ شمسی یعنی عملا حدود ۶۰ سال به تاخیر افتاد. به این تعبیر برای این تحول عمده به بیش از نیم قرن زمان نیاز بود تا با انقلابی فراگیر، همه بنیان‌های سنتی از جا بركنده و طرحی نو در تاریخ ایران در انداخته شود.
اما این تغییر بنیادین در شیوه حكومتداری كشورمان تا وقوع مشروطه یعنی سال ۱۲۸۶ شمسی به تاخیر افتاد. به تعبیر روشن‌تر، عملا به حدود ۶۰ سال زمان نیاز بود تا با وقوع انقلابی فراگیر، ساختارهای كهن مبتنی بر حاكمیت‌های متمركز و غیردموكراتیك، از جا بركنده و طرحی نو درانداخته شود.
با وقوع مشروطه، درخواست معوق مانده مردم برای مشاركت در امور خود و پیشبرد مسائل مملكتی تحقق یافته و در حد ممكن حلقه تنگ و محدود تصمیم‌گیری درخصوص سرنوشت آحاد مردم به الگویی مدرن‌تر از پذیرش تاثیرگذاری و دخالت مردم در امورشان تغییر یافت و ساختارهای مشاركت مردم، از طریق نمایندگانشان فراهم شد. هرچند آنانی كه می توانستند انتخاب كنند یا انتخاب شوند هنوز این حق را به‌طور سراسری و برای همگان به رسمیت نمی‌شناختند. زیرا فقط مردان، ملاکین و برخی پیشه وران و ... مشمول این حق می‌شدند، اما به هر حال الگویی از حكومت مردم‌سالار پایه ریزی شده بود كه برای فراگیرتر شدن آن نیز، باید بیشتر حوصله می‌کردند، تا این نهال چنان ریشه گیرد كه بر كندن آن ممكن نشود. این میسر نمی‌شد تا زمینه این نحوه نگاه به مدیریت امور کشور، در اعماق جامعه و در میان مردم فراهم نشود و نهادسازی‌های لازم برای برپاساختن معادل آنچه در سطح ملی شكل در سطح محلی مهیا نشود.
اما برای تحقق این آرزو شاید بیشتر باید صبر می‌كردیم. چون تا سال ۱۲۹۷ شمسی یعنی ۷۰ سال بعد از شكل‌گیری وزارت داخله در سال ۱۲۲۷طول کشید تا شاهد شكل‌گیری معادل محلی نهادهای اجرائی در شهرها شویم، سالی كه در شهر تهران بلدیه (شهرداری) تاسیس شد تا امور محلی شهر به آن سپرده شود و قوه مجریه محلی شكل گیرد.
اما شكل‌گیری معادل محلی سایر قوا یعنی قوه مقننه و قضائیه در سطوح شهری یا محلی به زمان بیشتری نیاز داشت، تا تدریجا پا بگیرد و ریشه دواندن حاكمیت مردمی در اعماق جامعه را ممكن سازد، تا از این طریق سلامت و سرسبزی و شكوفایی نهایی مورد انتظار را كه با انقلاب مشروطه جان گرفته بود، تضمین کنیم. چنانكه برای معادل محلی قوه مقننه یا پارلمان‌های شهری –یعنی شوراها- باید بسیار بیشتر از شکل‌گیری قوه مجریه محلی (شهرداری ها) صبر می‌كردیم. زیرا شروع به كار شوراهای سراسری در سال ۱۳۷۸ نشان داد كه بیش از یكصد و پنجاه سال (یعنی از ۱۲۲۷ زمان تاسیس ۶وزارتخانه توسط ناصرالدین شاه و خلع صدراعظم تا تشكیل نظام شورایی جدید) وقت لازم بود تا نهادسازی در پایین دست، كیفیت برنامه‌های اقدام در بالادست را تضمین كند، هرچند كه انجمن‌های بلدی و بعدا انجمن‌های شهر، بنا به مورد و در زمان‌‌های مختلف تلاش‌هایی پراكنده برای این كار تلقی می‌شدند، اما شكل‌گیری سراسری شوراهای شهر و روستا با نوعی وحدت رویه در اركان و عملكردشان به همین ۲۰ سال پیش بر می‌گردد كه به میدان آمدن مردم برای سهم‌پذیری در اعمال حاكمیت بر سرنوشت شان و پیگیری مطالبات‌شان از سطوح پایین را ممكن می‌ساخت.
بعد از پا گرفتن قوه مجریه شهری، پس از تهران که در سال ۱۲۹۷ دارای شهرداری شده بود، به تدریج شهرهای دیگر نیز دارای این نهاد اجرایی محلی شدند، با همان تاخیری كه به آن اشاره كردیم، این بار پارلمان‌های شهری نیز به‌عنوان نهادهای اعمال حاكمیت محلی در شهرها برپا شدند. به این قرار معادل دومورد از نهادهایی كه ضامن حاكمیت مردم بر سرنوشت شان بود بعد از سطح ملی، در سطح محلی نیز شكل گرفت، اما هنوز عدلیه یا قوه قضائیه شهری برابرنهاد سطح ملی آن هنوز در سطح محلی شكل نگرفته تا به همان وظیفه ذاتی خود در سطح محلی عمل کند و حلقه استقرار حاكمیت محلی را هم تكمیل سازد. قوه عدلیه شهری كه باید عملكرد همه نهادها را رصد كند و در صورت وقوع امری كه خلاف قانون صورت پذیرفته یا حقی ضایع شده در امری برخلاف عدل و داد بر مردم رفته، وارد عمل شده و احقاق حق کند. البته دو ظرفیت برای هدفی كه برشمردیم پیش‌بینی شده تا به احقاق حقوق مردم در حوزه عمومی بپردازد.
ابتدا شوراهای حل اختلاف در شهرها كه وابسته به قوه قضائیه بوده و مساله دادخواهی در كلیه امور را طبق حدود وظایف و اختیارات خود بر عهده دارد. دوم، دیوان محاسبات شهر است كه در موضوع در دست بررسی لایحه مدیریت شهری مطرح شده است، اما به دلیل حوزه ویژه ورود و مداخلاتش كه مسائل مالی شهرداری‌ها است نمی‌تواند از جامعیت مورد انتظار به‌عنوان بستر برقراری عدالت شهری برخوردار باشد. زیرا به سایر حوزه‌ها بنابه وظیفه قانونی تعریف شده برای آن نمی‌تواند وارد شود. از طرف دیگر از آنجاكه دیوان محاسبات شهر در چارچوب شهرداری‌ها و تعهدات این نهاد شكل می‌گیرد، شاید نتواند كارآمدی لازم را از حیث دیده‌بانی امور حقوقی متنوع مطرح در شهر چنانكه از قوه قضائیه انتظار می‌رود بر عهده گیرد. به همین مناسبت باید در تدارك نظام دیده‌بانی مناسب برای احقاق حقوق مردم در حوزه عمومی در راستای تكمیل ساختار اعمال مدیریت مردم در سطح محلی بود، تا بتوان به شكل‌گیری حاكمیت مشروطه محلی امیدوار شد. اما انتظار ما از آنچه تاكنون در سطح محلی یا شهرهایمان به‌دست آمده چیست؟ از سال ۱۲۹۷ تاكنون با گذشت نزدیك به یكصد سال از تاسیس نخستین شهرداری در تهران و بعدها در بیش از ۱۲۰۰ شهر كشور با تاسیس شهرداری قوه مجریه محلی‌مان را برپاکردیم. اکنون با گذشت حدود ۲۰ سال از عملیاتی‌شدن آخرین نسخه‌ای كه برای شورا یا پارلمان‌های شهری تدارك دیدیم، بالاخره در تمامی سكونتگاه‌های شهری و روستایی‌مان از وجود این نهاد برخوردار هستیم و می توانیم ادعا كنیم كه انتظار ما از ساز و‌كارهای استقرار حاكمیت محلی در حال تكمیل است، اما نگاهی به تجربه ۲۰ ساله از ایجاد سراسری نهاد شوراها اكنون به ما این فرصت را می‌دهد كه ببینیم آیا شوراها آنچنان كه باید و در قانون پیش‌بینی شده شكل گرفته و به وظیفه خود می‌تواند عمل كند. در این ارتباط به چند نكته می‌توان اشاره کرد:
۱. فقدان شکل‌گیری سلسله مراتبی شورای شهر که ارتباط آن را با اعماق جامعه با تردید همراه می‌سازد. به این تعبیر از خود می‌پرسیم آیا مراحل شكل‌گیری شوراهای شهر از مسیر درستی می‌گذرند و آنان می‌توانند ادعای نمایندگی كل شهروندان را داشته باشند؛ زیرا فقدان شوراهای محله‌ای، در محلات پرشمار هر شهر كه امکان رابطه‌ای نزدیك و رو در رو با مردم را مهیا می‌سازد، در صورت شکل‌گیری سلسله مراتبی شوراهای محله‌ای، بعد شوراهای منطقه‌ای و نهایتا شورای اصلی شهر از افرادی كه در این ساختار به مسوولیت عضویت در شورا منصوب می‌شوند، كارآمدی شورا را از حیث ارتباط تنگاتنگ و دو سویه نسبت به مردمی كه نمایندگی آنها را در شورا بر عهده دارند را با تردید همراه می‌سازد. امری كه می‌تواند بر مشروعیت این نهاد تاثیر گذارد.
۲. موضوع انتخاب شهردار از سوی شورا یا شهروندان نیز موضوع دیگری است كه هر یك مشكلات خود را دارد. در صورت انتخاب شهردار از سوی شورا ممکن است او را وامدار آنان کند و در صورت انتخاب مستقیم از سوی مردم، احتمال دارد در نوعی رابطه ناموفق و حتی در مقابل اعضای شورا قرار گیرد كه پیشبرد امور را با محدودیت‌هایی همراه سازد.
۳. شوراهای محلی باید به وظایف محلی‌شان در عین تعهد به منافع ملی عمل كنند. چنان‌که در برخی تحقیقات بین‌المللی هم نشان داده شده كه تاكید بر منافع محلی بعضا شوراها و نهادهای محلی را از رعایت و الزام به تعهدات ملی‌شان باز داشته و آنها از این حیث ناموفق ارزیابی شده‌اند. در حالی كه نمایندگان پارلمان‌های شهری باید به نوعی درك واقع‌بینانه از حقوق و منافع موكلین خود برسند و همیشه منافع ملی را بر منافع محلی ترجیح دهند.
۴. وظیفه نمایندگی منافع مردم در سطح محلی را به درستی بر عهده گیرند و در موارد لزوم آن را تا سطح ملی هم به دقت دنبال و سپس آن را به نمایندگان مجلس ملی كشور واگذار کنند، زیرا در مواردی رجوع مستقیم مردم شهر به نمایندگان در مجالس اصلی در سطح ملی، آنها را مجبور به مداخله در امور محلی خارج از وظایف و اختیاراتشان می‌کند، مساله‌ای که نمایندگان را از انجام وظایف و امور بسیار مهم ملی باز می‌دارد. انتقادی كه به بیشتر نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز می‌شود که به جای اهداف ملی امور محلی را پیگیری می‌کنند.
۵. در فقدان احزاب جامع و سراسری و همین‌طور نهادهای تخصصی و سازمان‌های مردم‌نهاد، این نگرانی وجود دارد كه چگونه باید از توان و ظرفیت آنان برای پذیرش نقش نمایندگی منافع درخواست‌های مردم اطمینان یافت، تا به درستی نمایندگی خواست‌های مردم را در شوراهای شهر بر عهده گیرند.
۶. علاوه بر محدودیتی كه در بالا به آن اشاره شد، زمان كوتاه برای معرفی كاندیداها و اطلاع از برنامه‌ها و اهداف آنان- در فقدان تشکیلات حزبی - موجب می‌شود، صرفا افرادی توسط توده مردم انتخاب شوند كه در سایر حوزه‌ها نام و چهره خود را آشناتر ساخته‌اند؛ مانند هنرمندان و ورزشکاران، پدیده‌ای كه ممكن است انجام وظیفه خاص آنان در پارلمان‌های شهری را با شبهه همراه سازد.
۷. انتخاب از مسیری چند مرحله‌ای (شوراهای محلی، منطقه‌ای و نهایتا شهری) كه موجب می‌شود نمایندگان به‌طور مرحله‌ای از بطن جامعه و با طی مراحلی انتخاب شوند و به شورای شهر وارد شوند، آنان را در ارتباط تنگاتنگ با موكلین‌شان قرار دهد كه هم از مسائل محلی آنان مطلع شوند و هم خود را متقابلا پاسخگوی آنان بدانند. همین‌طور در صورت انتخاب از طریق سیستم‌های حزبی یا نهادهای تخصصی باز هم به دلیل ضرورت رعایت اصول نهادی كه به آن وابسته‌اند، آنها را ملزم به رعایت چارچوب‌های پذیرفته شده‌ای کند که منجر به پاسخگو کردن آنان شود و برای انجام وظایف‌شان مسوول و متعهد‌تر سازد.
۸. اشاره به این نكته نیز ضرورى است كه فراز و فرود نهاد شورا از نخستین مراحل تشكیل آن، یعنى زمانی كه انجمن‌هاى بلدیه تاسیس شدند تاكنون، با میزان تعهد حكومت‌هاى مركزى به حقوق شهروندى مردم و اعتقاد به لزوم مشاركت از پایین در حاكمیت و حق تعیین سرنوشت توسط خودشان مشروط مى‌شد. با حكومت‌هایی كه به این حق باور داشتند تقویت شده و با غیر آن به محاق مى‌رفت. در همین ارتباط سه دوره مشخص از اوج و حضیض شوراها – انجمن‌هاى بلدیه، انجمن شهر و شوراهاى شهر كنونى - تمثیل واقعى چنین پیوندى است. در پایان باید گفت اینكه ضلع سوم حاكمیت مشروطه محلی هنوز تحقق نیافته و جای دیده‌بان شهر برای برقراری عدالت شهری را خالی می‌بینیم، اما وجود دو نهاد دیگر حتی اگر هنوز آنها را در مطلوب‌ترین شكلی که باید داشته باشند، ارزیابی نكنیم، این امید را فراهم می‌سازد، در مسیری گام نهاده‌ایم كه بسیاری از انتظارات در چارچوب آن قابل تحقق است. حتی اگر كمی بیشتر برای دست‌یافتن به آن صبر كنیم./
* مدیر گروه مطالعاتی مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران
نظر شما